Alþjóðleg vernd, réttur og ferill umsókna

Dyflinnarmeðferð

Ísland er aðili að Dyflinnarsamstarfinu en í því taka þátt öll 28 aðildarríki Evrópusambandsins auk Noregs, Íslands, Sviss og Lichtenstein. Markmið samtarfsins er að tryggja að eitt aðildarríki sé ábyrgt fyrir meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd og tryggja þannig skjótan aðgang umsækjandans að málsmeðferð þar sem tekin er afstaða til þess hvort hann eigi rétt á alþjóðlegri vernd.

Til að ná því markmiði setur svokölluð Dyflinnarreglugerð, sem innleidd er í öllum aðildarríkjunum, fram ákveðin viðmið sem ákvarða hvaða ríki ber ábyrgð á meðferð umsóknar. Samkvæmt reglugerðinni skal aðildarríki þar sem umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram kanna hvort annað aðildarríki beri ábyrgð á umsókninni samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar.

Meðal þeirra viðmiða sem litið er til við mat á því hver beri ábyrgð eru:

• Hvort um fylgdarlaust ungmenni sé að ræða.

• Fjölskyldusameining.

• Hvort viðkomandi hafi fengið útgefið dvalarleyfi eða áritun í öðru aðildarríki.

• Hvort viðkomandi hafi komið ólöglega yfir ytri landamæri eða dvalið í öðru aðildarríki.

• Hvort viðkomandi hafi sótt um alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki.

Leiði rannsókn ekki í ljós að annað aðildarríki beri ábyrgð samkvæmt reglugerðinni þá ber Ísland ábyrgð á meðferð umsóknarinnar.

Þegar einstaklingur ber fram umsókn um alþjóðlega vernd eða er stöðvaður við ólöglega för yfir landamæri eru fingraför viðkomandi skráð í fingrafaragagnagrunninn Eurodac. Fer því ávallt fram leit í þeim grunni þegar einstaklingur sækir um alþjóðlega vernd. Leiði slík leit í ljós að viðkomandi hafi sótt um alþjóðlega vernd áður er kannað hvort það ríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar.

Málsmeðferð á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar er háð ákveðnum tímafrestum samkvæmt reglugerðinni.

Í hverju máli fer fram sjálfstæð rannsókn á því hvort viðtökuríkið geti staðið við skuldbindingar sínar til að tryggja umönnun og málsmeðferð umsækjandans, áður en ákvörðun er tekin. Ef niðurstaða þeirrar rannsóknar er að réttindi umsækjandans eru ekki tryggð í viðtökuríkinu, tekur Útlendingastofnun yfir málsmeðferðina. Vert er að geta þess að vegna aðstæðna í Grikklandi og Ungverjalandi eru umsækjendur um alþjóðlega vernd sem koma þaðan eða þessi lönd bera ábyrgð á samkvæmt reglugerðinni ekki sendir aftur þangað frá Íslandi.

Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd ákvörðun um að hann skuli sendur til annars aðildarríkis getur hann kært þá niðurstöðu til kærunefndar útlendingamála og óskað eftir frestun réttaráhrifa.

Rétt er að taka fram að þegar umsókn um alþjóðlega vernd er afgreidd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar er ekki tekin afstaða til þess hvort viðkomandi eigi rétt á alþjóðlegri vernd þar sem að það ríki sem ber ábyrgð á meðferð umsóknarinnar tekur þá ákvörðun.

Dyflinnarreglugerðina má nálgast hér

Almenn efnismeðferð

Umsókn um alþjóðlega vernd er tekin til efnismeðferðar ef Ísland ber ábyrgð á meðferð umsóknar samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Við efnismeðferð er rannsakað hvort umsækjandi eigi rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi sem flóttamaður eins og það hugtak er skilgreint í flóttamannasamningnum og útlendingalögum.

Við rannsókn Útlendingastofnunar er litið til frásagnar umsækjanda, gagna sem hann leggur fram og til þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í upprunaríki hans (landaupplýsingar). Hugtakið landaupplýsingar vísar til skýrslna sem unnar eru af viðurkenndum aðilum um aðstæður í ríki umsækjanda, t.d. frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna. Í þágu rannsóknar Útlendingastofnunar er jafnframt heimilt að óska eftir því við umsækjanda að hann undirgangist aldursgreiningu eða tungumála- og staðháttapróf í því skyni að staðreyna aldur eða upprunaríki hans.

Leiði rannsókn til þess að umsækjandi eigi ekki rétt á alþjóðlegri vernd sem flóttamaður þá er tekið til skoðunar hvort hann eigi rétt á svokallaðri viðbótarvernd. Ef aðstæður umsækjanda falla undir flóttamannahugtakið eða viðbótarvernd fær hann réttarstöðu flóttamanns hér á landi og dvalarleyfi til fjögurra ára sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis og ríkisborgararéttar. Jafnframt á umsækjandi þess kost að fá útgefið íslenskt flóttamannavegabréf.

Falli aðstæður umsækjanda hins vegar ekki undir flóttamannahugtakið eða viðbótarvernd er tekið til skoðunar hvort hann eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Eigi umsækjandi slíkan rétt fær hann útgefið endurnýjanlegt dvalarleyfi til eins árs og á möguleika á að sækja um ferðaskilríki útlendings að nánari skilyrðum uppfylltum.

Nánari upplýsingar um hverjir eiga rétt á alþjóðlegri vernd.

Falli aðstæður umsækjanda ekki undir neitt af ofangreindu ber Útlendingastofnun að synja um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi og þarf því samfara að ákveða hvort synjunin feli í sér frávísun eða brottvísun umsækjanda frá Íslandi. Ákvörðunin er kæranleg til kærunefndar útlendingamála og að meginreglu er réttaráhrifum slíkra ákvarðana frestað þannig að umsækjandi dvelur áfram á Íslandi á meðan beðið er niðurstöðu kærumeðferðar, sjá nánar hér.

 

Forgangsmeðferð

Samkvæmt lögum um útlendinga og reglugerð um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að láta umsóknir um alþjóðlega vernd sæta forgangsmeðferð í eftirfarandi tilvikum:

• Þegar líkur eru á að umsókn verði samþykkt eða þegar sérstakar aðstæður umsækjanda mæla með því, t.d. ef um er að ræða fylgdarlaust barn eða einstakling sem hefur þörf á ríkri vernd eða aðstoð.

• Þegar umsókn er bersýnilega tilhæfulaus þ.e.:

  • umsækjandi hefur ríkisfang í ríki þar sem ekki er talið að hann þurfi að óttast ofsóknir eða meðferð sem fellur undir ákvæði 37. gr.; sama á við um ríki þar sem ríkisfangslaus einstaklingur hefur áður haft aðgang að vernd, eða

  • senda má útlending til ríkis þar sem hann þarf ekki að óttast ofsóknir eða meðferð sem fellur undir ákvæði 37. gr.

• Þegar umsækjandi gefur misvísandi eða ófullkomnar upplýsingar um sig eða hefur ekki borið fyrir sig aðstæður sem gætu fallið undir 37. gr.

• Þegar framkoma umsækjanda eða vísbendingar í gögnum benda til þess að hann geti orðið sjálfum sér eða öðrum hættulegur.

• Þegar ný umsókn er lögð fram eftir að umsókn um alþjóðlega vernd hefur áður verið hafnað eða umsókn hefur verið dregin til baka.

• Þegar ljóst má telja að umsókn sé lögð fram í kjölfar ákvörðunar um brottvísun.

Í forgangsmeðferð felst að umsækjandi er boðaður í viðtal til frásagnar um flótta sinn. Leiði það viðtal eða rannsókn í ljós að einhver vafi er á því að aðstæður umsækjanda falli undir meðferð forgangsmála þá er mál tekið til almennrar efnismeðferðar.

Málsmeðferðarreglur og leiðbeiningar

Málsmeðferðarreglur umsókna um alþjóðlega vernd byggja á stjórnsýslulögum og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Að auki er að finna sérreglur í útlendingalögum. Þær reglur sem helst reynir á eru leiðbeiningarreglan, rannsóknarreglan, jafnræðisreglan og reglan um andmælarétt. Umsækjandi um alþjóðlega vernd fær skipaðan löglærðan talsmann til að gæta réttar síns, sjá nánar hér.

Leiðbeiningarreglan

Í leiðbeiningarreglunni felst skylda til að veita umsækjendum um alþjóðlega vernd leiðbeiningar um hvernig sótt er um, hver skilyrði alþjóðlegrar verndar eru og hvernig málsmeðferð verði háttað auk þess að svara öllum þeim spurningum sem umsækjendur hafa varðandi umsókn sína um alþjóðlega vernd.

Rannsóknarreglan

Í rannsóknarreglunni felst gagnkvæm skylda þannig að umsækjanda um alþjóðlega vernd ber leggja sitt af mörkum til að upplýsa mál, segja satt og rétt frá mikilvægum atriðum og segja frá öllu því sem hann telur mikilvægt auk þess að leggja fram gögn sem hafa eða geta haft áhrif á niðurstöðu málsins. Vegna rannsóknarskyldu sinnar boðar Útlendingastofnun alla umsækjendur í alþjóðlega vernd í viðtal þar sem umsækjandi getur komið sínum sjónarmiðum á framfæri og sagt sjálfur frá högum sínum.

Jafnræðisreglan

Jafnræðisreglan felur í sér að Útlendingastofnun ber að leysa úr sambærilegum málum á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum svo sambærileg niðurstaða fáist og samræmis sé gætt. Lagaheimildir og málefnaleg sjónarmið geta þó leitt til þess að keimlík mál fái mismunandi niðurstöðu þar sem taka ber tillit til sérstakra atvika í hverju máli fyrir sig.

Andmælaréttur

Í andmælaréttinum felst að umsækjandi um alþjóðlega vernd á rétt á því að gæta eigin hagsmuna og réttar með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni máls og framkomnar upplýsingar og að koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en Útlendingastofnun tekur ákvörðun í máli hans. Allir sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi eru boðaðir í viðtal hjá Útlendingastofnun. Þar fær umsækjandinn góðan tíma til að segja sína sögu, ráðfæra sig við talsmann sinn eða fulltrúa Rauða krossins og svara spurningum fulltrúa stofnunarinnar með aðstoð túlks.

Kæruheimild

Ákvarðarnir Útlendingstofnunar vegna umsókna um alþjóðlega vernd eru birtar fyrir umsækjanda með aðstoð túlks. Frestur til að leggja fram kæru er almennt 15 dagar en fimm dagar þegar umsækjandi er ríkisborgari ríkis sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og málið hefur hlotið forgangsmeðferð. Ákvörðun sem felur í sér að umsækjandi skuli yfirgefa landið er óheimilt að framkvæma fyrr en hann hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða æðra stjórnvalds liggur fyrir í máli þar sem óskað er eftir frestun réttaráhrifa.

Trúverðugleikamat

Trúverðugleikamat er mikilvægur þáttur í meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Matið felur í sér að safnað er upplýsingum frá umsækjanda – ýmist í formi frásagnar eða framlagðra gagna – og þær athugaðar í ljósi annarra fyrirliggjandi upplýsinga um umsækjanda og svokallaðra trúverðugleikamerkja í frásögn umsækjanda. Með tilliti til þessa er tekin afstaða til hvort hægt er að telja frásögn umsækjanda trúverðuga eða ekki og hvort og að hvaða marki skuli byggt á henni við ákvörðun um umsókn um alþjóðlega vernd.

Þegar mál eru rannsökuð með tilliti til trúverðugleika skiptir frásögn umsækjanda og gögn sem hann leggur fram miklu máli. Einnig leitar stofnunin upplýsinga í gagnabanka Flóttamannastofnunar Sameinuðu Þjóðanna, mannréttindaskýrslum utanríkisráðuneytis Bandaríkjanna, skýrslum Amnesty International, Landinfo og fleiri aðila.

Vegna aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd eru almennt ekki gerðar ríkar kröfur til frásagnar þeirra og sönnunargagna auk þess sem umsækjendur um alþjóðlega vernd njóta almennt vafans ef hann er fyrir hendi. Mikilvægt er þó að samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna er það sameiginleg skylda yfirvalda og umsækjanda að upplýsa mál.

Við trúverðugleikamat fylgir Útlendingastofnun leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna úr skýrslunni Beyond Proof. Credibility Assessment in EU Asylum Systems sem kom út árið 2013. Þar er fjallað um svokölluð trúverðugleikamerki sem talin eru ljá frásögn trúverðugleika en þau eru: 

• Nákvæmni og smáatriði í frásögn og upplýsingum.

• Samræmi í frásögn og milli frásagnar og annarra upplýsinga um umsækjanda eða heimaland hans.

• Frásögn umsækjanda sem slík telst ekki fjarstæðukennd.

• Til vara er talið heimilt að líta til hátternis, hegðunar, aðstæðna umsækjanda og fleiri atriða en þau geta ein og sér ekki haft úrslitaáhrif um trúverðugleikamat.

Nánari upplýsingar um trúverðugleikamat og trúverðugleikamerki er að finna í áðurnefndri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna.