Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Ólafur Börkur Þorvaldsson, Sigurður Tómas Magnússon og Skúli Magnússon.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 27. júní 2025. Þau krefjast þess að fellt verði úr gildi framkvæmdaleyfi sem stefndi sveitarfélagið Vogar gaf út 25. janúar 2024 til stefnda Landsnets hf. vegna lagningar 220 kV háspennulínu í sveitarfélaginu, svonefndrar Suðurnesjalínu 2. Þau krefjast einnig málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

3. Stefndu Landsnet hf. og sveitarfélagið Vogar krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

4. Málið sætir meðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Ágreiningsefni

5. Í málinu er deilt um gildi framkvæmdaleyfis sem stefndi sveitarfélagið Vogar samþykkti 30. júní 2023 og var gefið út til stefnda Landsnets hf. 25. janúar 2024 vegna 220 kV háspennulínu sem fyrirhugað er að leggja frá Hamranesi í Hafnarfirði að Rauðamel á Njarðvíkurheiði, svonefndrar Suðurnesjalínu 2. Um er að ræða raflínu að langmestu leyti í lofti sem fyrirhugað er að leggja í gegnum sveitarfélagið, þar á meðal um jarðir áfrýjenda, Heiðarland Vogajarða, Landakot og Stóra Knarrarnes I.

6. Með héraðsdómi 23. apríl 2025 voru stefndu sýknaðir af kröfu áfrýjenda.

7. Leyfi til að áfrýja málinu beint til Hæstaréttar var veitt 27. júní 2025, með ákvörðun réttarins nr. 2025-97, á þeim grunni að dómur í því gæti haft fordæmisgildi, almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna og verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti. Þá væru ekki fyrir hendi þær aðstæður sem komið gætu í veg fyrir að leyfi til áfrýjunar beint til Hæstaréttar yrði veitt á grundvelli 1. mgr. 175. gr. laga nr. 91/1991.

Helstu atvik og meðferð málsins

Tildrög Suðurnesjalínu 2

8. Sú framkvæmd sem hér um ræðir á sér nokkurn aðdraganda. Á árinu 2007 kynnti stefndi Landsnet hf. landeigendum að fyrirtækið hefði hafið undirbúning framkvæmda til styrkingar á flutningskerfi raforku á Reykjanesskaga og í því skyni stofnað til samráðs við sveitarfélög á svæðinu. Var þá sem nú gert ráð fyrir lagningu nýrrar 220 kV háspennulínu í lofti, svonefndrar Suðurnesjalínu 2, milli tengivirkja við Hamranes í Hafnarfirði og Rauðamel á Njarðvíkurheiði, að verulegu leyti samsíða eldri 132 kV raflínu, svonefndri Suðurnesjalínu 1. Þessum ráðagerðum fyrirtækisins var mótmælt af ýmsum, þar á meðal landeigendum á svæðinu, einkum á þeim grunni að æskilegra væri að leggja línuna í jörð.

9. Skýrsla stefnda Landsnets hf. um mat á umhverfisáhrifum upphaflegra áætlana um raforkuflutninga á Suðvesturhorninu lá fyrir í ágúst 2009 og álit Skipulagsstofnunar þar að lútandi í september sama ár. Í febrúar 2013 fór fyrirtækið fram á heimild til eignarnáms í landi áfrýjenda í þágu framkvæmdarinnar á grundvelli 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og var hún veitt með ákvörðun ráðherra í febrúar 2014. Þá sem fyrr var miðað við að háspennulínan yrði í lofti að undanskildum afmörkuðum köflum við tengivirki. Hluti þáverandi eigenda jarðanna Heiðarlands Vogajarða, Landakots og Stóra Knarrarness I höfðaði mál af þessu tilefni og krafðist ógildingar ákvarðana ráðherra um heimildir til eignarnáms. Lauk þessum málum með dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511, 512 og 513/2015. Sama dag kvað rétturinn upp dóm í máli nr. 541/2015 sem laut að sambærilegum kröfum annarra landeigenda á svæðinu.

10. Niðurstaða Hæstaréttar í þessum málum byggðist einkum á því að við undirbúning framkvæmdarinnar hefði ekki farið fram sérstök athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng heldur hefði verið látið við það sitja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíkra strengja. Þá hefði ráðherra ekki haft forgöngu um að þetta atriði yrði sérstaklega athugað áður en hann tók ákvörðun um að heimila eignarnám. Með hliðsjón af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var heimild stefnda Landsnets hf. til eignarnámsins því felld úr gildi.

11. Með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016 var fellt úr gildi framkvæmdaleyfi sem stefndi sveitarfélagið Vogar hafði gefið út vegna Suðurnesjalínu 2. Áður hafði rétturinn með dómi 13. október 2016 í máli nr. 796/2015 einnig fellt úr gildi leyfi Orkustofnunar til stefnda Landsnets hf. til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2.

Ný matsskýrsla stefnda Landsnets hf. 2019, álit Skipulagsstofnunar og önnur atriði

12. Í framhaldi af fyrrgreindum dómum Hæstaréttar lét stefndi Landsnet hf. vinna nýja skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar og lá hún fyrir 13. september 2019. Í skýrslunni, sem reifuð er nánar í héraðsdómi, var með líkum hætti og í fyrri skýrslu frá 2009 vísað til þess að almennt markmið framkvæmdarinnar væri að bæta afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum og auka flutningsgetu raforkukerfisins milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja. Alls voru þar taldir upp sex valkostir sem þóttu uppfylla markmið framkvæmdarinnar en tekið fram að þeir féllu misvel að stefnu stjórnvalda. Einnig væri stofnkostnaður vegna þeirra mismikill. Þessir kostir fólust í jarðstrengjum (kostir A og B), loftlínum (kostir C og C2) og blönduðum leiðum (kostir D og E). Í skýrslunni voru færð rök fyrir því að kostur C væri að öllu virtu æskilegastur.

13. Í áliti Skipulagsstofnunar 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum sagði meðal annars að við þær aðstæður sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar mælti margt með því að leggja jarðstreng alla leið og þá sérstaklega samkvæmt valkosti B meðfram Reykjanesbraut. Ávinningur af því með tilliti til umhverfisáhrifa samanborið við loftlínu fælist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður svo og fuglalíf. Aðalvalkostur stefnda Landsnets hf., lagning loftlínu samkvæmt valkosti C, hefði hins vegar mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta á framangreinda þætti. Í álitinu var einnig vikið að sjónarmiðum tengdum byggða- og atvinnuþróun sem stofnunin taldi mæla með jarðstreng. Jafnframt sagði að stofnunin teldi ekki nægilegt að horfa eingöngu til kostnaðarsjónarmiða. Tekið var undir sjónarmið stefnda Landsnets hf. um að mikilvægt væri að nálgast heildstætt ákvarðanir um hvar ætti að nýta svigrúm fyrir lagningu jarðstrengja en bent á að engin önnur áform um raflínur lægju fyrir sem hægt væri að taka mið af um þetta atriði. Að lokum kom fram í álitinu að það væri í höndum hlutaðeigandi sveitarfélaga að taka afstöðu til þess hvaða kostur yrði endanlega fyrir valinu.

14. Eftir að Skipulagsstofnun gaf álit sitt lét stefndi Landsnet hf. vinna frekari gögn vegna framkvæmdarinnar, einkum um tjónnæmi háspennulínu og jarðstrengs í ljósi náttúruvár á svæðinu. Liggur þannig fyrir skýrsla 18. apríl 2023 er lýtur að greiningu á tjónnæmi vegna jarðvár í tengslum við Suðurnesjalínu 2. Meginniðurstaða hennar var að loftlína væri betri kostur en jarðstrengur í þessu tilliti, einkum þar sem viðgerðartími vegna tjóns á jarðstreng væri verulega lengri en loftlínu.

Umsókn stefnda Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi og veiting þess

15. Stefndi Landsnet hf. sótti á ný um leyfi til framkvæmdarinnar til stefnda sveitarfélagsins Voga 11. desember 2020. Hinn 24. mars 2021 synjaði sveitarfélagið stefnda um útgáfu leyfisins. Í rökstuðningi sveitarstjórnar fyrir þeirri ákvörðun var einkum vísað til neikvæðrar afstöðu Skipulagsstofnunar til framkvæmdarinnar og þess að jarðstrengur samkvæmt valkosti B væri æskilegri kostur. Stefndi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar 4. október 2021 í máli nr. 53/2021 var synjunin felld úr gildi.

16. Í framhaldi af áðurnefndum úrskurði tók stefndi sveitarfélagið Vogar málið upp að nýju. Óskaði það meðal annars eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra ágalla sem úrskurðarnefndin taldi vera á áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í svari stofnunarinnar 28. janúar 2022 kom fram að hún teldi ljóst af úrskurðinum að álit hennar hefði eftir sem áður lögformlegt gildi. Í samræmi við það væri henni ekki skylt að taka málið upp að nýju. Þá teldi stofnunin ekki tilefni til að bregðast sérstaklega við athugasemdum úrskurðarnefndarinnar enda yrði ráðið af úrskurðinum að það væri hlutverk viðkomandi sveitarstjórna á leyfisveitingarstigi að taka afstöðu til þeirra annmarka sem væru á álitinu og eftir atvikum að bæta úr þeim með rannsókn og rökstuðningi.

17. Hið umdeilda framkvæmdaleyfi var samþykkt af sveitarstjórn stefnda sveitarfélagsins Voga 30. júní 2023 og gefið út 25. janúar 2024 sem fyrr segir.

18. Hinn 21. júní 2024 heimilaði ráðherra stefnda Landsneti hf. eignarnám í þágu framkvæmdarinnar á grundvelli 23. gr. raforkulaga. Fyrir Hæstarétti eru rekin mál nr. 66, 67 og 68/2025 til ógildingar á þeim ákvörðunum og eru dómar í þeim kveðnir upp samhliða dómi í máli þessu.

19. Mál þetta höfðuðu Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Hraunavinir 29. júlí 2024. Áfrýjendur Eydís Lára, Guðni Kjartan, Sigríður, Ólafur Þór og Reykjaprent ehf. gengu inn í málið með meðalgöngustefnu sem þingfest var og heimiluð 23. október 2024. Gerðu þau sömu kröfur í meðalgöngusök og frumstefnendur. Með úrskurði héraðsdóms 10. desember sama ár, sem staðfestur var með úrskurði Landsréttar 3. febrúar 2025 í máli nr. 1003/2024, var kröfum Náttúruverndarsamtaka Suðvesturlands og Hraunavina vísað frá héraðsdómi. Stóðu fyrrgreindir áfrýjendur þá eftir sem sóknaraðilar málsins. Vegna breytinga á eignarhaldi á Heiðarlandi Vogajarða fyrir tilstuðlan erfðaskiptayfirlýsingar 1. nóvember 2024, sem héraðsdómur var upplýstur um 4. febrúar 2025, urðu áfrýjendur Jón Gestur, Freygerður Anna og Edda Rún einnig aðilar málsins til sóknar, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 91/1991.

20. Nánari grein er gerð fyrir atvikum málsins í hinum áfrýjaða dómi.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjenda

21. Áfrýjendur byggja málatilbúnað sinn á því að fella beri ákvörðun stefnda sveitarfélagsins Voga um veitingu framkvæmdaleyfis úr gildi vegna verulegra annmarka á formi hennar og efni.

22. Áfrýjendur benda á að fyrirhuguð framkvæmd fari um viðkvæmt svæði í íslenskri náttúru, meðal annars um eldhraun sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, fjarsvæði vatnsverndar og að hluta friðlýst svæði. Við alla meðferð málsins hafi borið að skýra lög, hvort heldur þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslög nr. 123/2010 eða raforkulög, í ljósi 7. gr., sbr. 8. til 11. gr. laga um náttúruvernd. Stefna stjórnvalda hverju sinni, svo sem samkvæmt þingsályktunum 11. júní 2018 nr. 26/148 og 28. maí 2015 11/144, ryðji ekki úr vegi lögum um mat á umhverfisáhrifum eða áliti Skipulagsstofnunar á þeim grunni. Að öðrum kosti yrði sú löggjöf þýðingarlaus og stjórnvöld gætu gengið fram hjá þessum öryggisreglum við alla stefnumótun.

23. Áfrýjendur vísa til þess að samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga beri sveitarstjórn að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og „leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar“. Rík skylda sé lögð á sveitarstjórn að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis og rökstyðja sérstaklega ef í því sé vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi skylda sé í samræmi við inntak, tilgang og markmið mats á umhverfisáhrifum, sbr. 4. gr. a laganna. Sérstök rannsóknarskylda hvíli því á sveitarfélagi auk skyldu til rökstuðnings sem gangi lengra en leiði af almennum reglum stjórnsýsluréttar. Þessu til frekari stuðnings er vísað til 8. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, eins og henni var breytt með tilskipun 2014/52/ESB. Samkvæmt þessu sé álit Skipulagsstofnunar í reynd bindandi nema til komi sérstök og málefnaleg rök fyrir annarri niðurstöðu.

24. Áfrýjendur vísa til álits Skipulagsstofnunar á skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Þar komi fram að um sé að ræða umfangsmikil mannvirki yfir langan veg, þar sem landslag sé opið og náttúrufar njóti verndar samkvæmt náttúruverndarlögum auk þess að njóta alþjóðlegrar viðurkenningar fyrir jarðfræðilega sérstöðu. Línan muni einnig liggja nærri einum fjölfarnasta þjóðvegi landsins sem sé gátt erlendra ferðamanna inn í landið. Hún muni einnig fara um og liggja nærri vinsælum útivistarsvæðum. Í áliti sínu hafi stofnunin talið margt mæla með því að leggja jarðstreng alla leið og þá sérstaklega samkvæmt valkosti B meðfram Reykjanesbraut. Á hinn bóginn hafi aðalvalkostur stefnda Landsnets hf., lagning loftlínu samkvæmt valkosti C, verið talinn hafa mest neikvæð áhrif þegar litið væri til áhrifa á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður og fuglalíf. Einnig hafi stofnunin talið ávinning með tilliti til náttúruvár af því að leggja jarðstreng meðfram Reykjanesbraut í stað loftlínu. Til viðbótar hafi ýmislegt tengt byggða- og atvinnuþróun á svæðinu mælt með því að línan yrði lögð í jörð. Loks hafi stofnunin hafnað því að nægilegt væri að horfa eingöngu til kostnaðarmunar á ólíkum útfærslum mannvirkisins.

25. Áfrýjendur benda á að ákvörðun stefnda sveitarfélagsins Voga hafi verið birt í Lögbirtingablaði 8. ágúst 2023. Í auglýsingunni sé álits Skipulagsstofnunar getið en ekki greint frá niðurstöðu þess eins og 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga kveði á um. Sérstök þörf hefði verið á því enda gangi ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins gegn niðurstöðu álitsins.

26. Að mati áfrýjenda ber álit Skipulagsstofnunar glöggt vitni um að sú leið sem að lokum var valin hafi verið sú versta samanborið við þá sem áfrýjendur hafi lagt áherslu á. Við þessar aðstæður eigi að vega saman skýrleika niðurstöðu Skipulagsstofnunar og fyrirmæla laga um að leggja skuli hana til grundvallar. Eingöngu í algerum undantekningartilvikum geti leyfisveitandi vikið frá niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum en þá beri að rökstyðja það sérstaklega, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

27. Í 14. gr. skipulagslaga sé fjallað um skyldur við útgáfu framkvæmdaleyfis. Þar segi meðal annars að óheimilt sé að gefa út slíkt leyfi fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir. Við umfjöllun umsóknar beri að skoða matsskýrslu framkvæmdaraðila og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í skýrslunni. Leyfisveitandi skuli leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar, taka saman greinargerð og binda framkvæmdaleyfið þeim skilyrðum um mótvægisaðgerðir eða vöktun sem fram kunni að koma í áliti hennar. Af ákvæðinu leiði enn fremur að efni rökstuðnings verði að uppfylla áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé sú skylda lögð á stjórnvald að ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

28. Í þessu ljósi hafi meðferð málsins hjá stefnda sveitarfélaginu Vogum verið haldin ýmsum annmörkum. Þannig hafi sveitarfélagið gert samkomulag við stefnda Landsnet hf. um framkvæmdina gegn því skilyrði að Suðurnesjalína 1 yrði tekin niður í öllu sveitarfélaginu og lögð í jörð. Með því virðist stefndi hafa vikið frá fyrri áherslum sínum um jarðstreng og ákveðið að fallast á beiðni stefnda Landsnets hf. í skiptum fyrir annað ótengt hagsmunamál sveitarfélagsins. Ekki sé gert ráð fyrir slíkri aðferðafræði við meðferð skipulagsvalds í lögum. Þessi grundvöllur framkvæmdaleyfisins sé ólögmætur og leyfið þar með ógildanlegt.

29. Áfrýjendur vísa til þess að ekki hafi verið nægilega rökstutt af stefnda sveitarfélaginu Vogum hvers vegna víkja bæri frá áliti Skipulagsstofnunar. Í greinargerð sinni hafi sveitarstjórn tekið undir sjónarmið gegn því að framkvæmdin væri leyfð en engu að síður heimilað hana vegna fyrrnefnds samkomulags um Suðurnesjalínu 1. Það snúi þó að þröngum hagsmunum sveitarfélagsins og sé framkvæmdaleyfið að því leyti reist á ómálefnalegum sjónarmiðum. Áfrýjendur finna einnig að því að hvorki í leyfinu né rökstuðningi fyrir því sé að finna umfjöllun um mótvægisaðgerðir.

30. Áfrýjendur reisa málatilbúnað sinn einnig á því að ekkert deiliskipulag liggi fyrir um framkvæmdina eða framkvæmdasvæðið, grenndarkynning hafi ekki farið fram og hagsmunaaðilum, þar með talið áfrýjendum, ekki gefið færi á að tjá sig áður en ákvörðun um framkvæmdaleyfi lá fyrir, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Í þessu sambandi vísa áfrýjendur til þess að hvorki þau, aðrir hagsmunaaðilar né almenningur hafi komið að borðinu nema við mat á umhverfisáhrifum. Þá sé umfjöllun um framkvæmdina í aðalskipulagi stefnda sveitarfélagsins Voga ófullnægjandi með hliðsjón af hinni fyrirhuguðu framkvæmd og eigi undantekningarregla lokamálsliðar 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga því ekki við.

31. Áfrýjendur byggja á því að í aðdraganda útgáfu leyfisins hafi þau, svo og almenningur, verið svipt möguleikum til þátttöku og kæru vegna ákvarðana um framkvæmdina og tilhögun hennar. Í ákvörðun stefnda sveitarfélagsins Voga sé vísað til þess að framkvæmdin hafi verið samþykkt í uppfærðri þriggja ára framkvæmdaáætlun 2021 til 2023 og kerfisáætlun 2020 til 2029 og Orkustofnun samþykkt hana vegna kerfisáætlunar 2018 til 2027. Áfrýjendum hafi hins vegar vegna breytinga á raforkulögum með lögum nr. 26/2015 verið meinuð þátttaka í ákvörðunartöku um samþykki Orkustofnunar fyrir þessum áætlunum. Með þeim hafi leyfisveitingar Orkustofnunar til stefnda Landsnets hf. verið færðar undir kerfisáætlun og hafi þær þar af leiðandi ekki lengur verið kæranlegar fyrir hagsmunaaðila til óháðs endurskoðunaraðila. Auk þess liggi fyrir að Orkustofnun telji sér óskylt að taka afstöðu til allra þeirra athugasemda sem henni berist og sé hlutverk stofnunarinnar einskorðað við að fjalla um þá þætti athugasemda sem séu taldir upp í 2. mgr. 9. gr. b raforkulaga.

32. Áfrýjendur vísa til þess að þessar lagabreytingar takmarki kærurétt og þátttökurétt almennings sem fari í bága við 9. gr. Árósasamningsins og 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB um rétt almennings til virkrar endurskoðunarleiðar. Þá standist ákvörðun Orkustofnunar um að samþykkja kerfisáætlun stefnda Landsnets hf. 2018 til 2027 ekki 2. mgr. 9. gr. b raforkulaga þar sem umhverfismat vegna framkvæmdarinnar hafi þá ekki legið fyrir. Kerfisáætlun hafi falið í sér fyrirvara um að hana skyldi uppfæra þegar niðurstaða umhverfismats lægi fyrir en það hafi ekki verið gert og standi áætlunin eftir óbreytt. Í kerfisáætlun 2018 til 2027 hafi samanburður á valkostum því verið ófullnægjandi enda áskilji lög um mat á umhverfisáhrifum að slíkt mat skuli fara fram áður en framkvæmdaleyfi sé veitt.

33. Áfrýjendur vísa einnig til þess að mótvægisaðgerðir komi ekki fram í framkvæmdaleyfi þrátt fyrir skýr lagafyrirmæli þar um. Þá er einnig á því byggt að leyfið sé í andstöðu við reglur stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar um meðalhóf.

Helstu málsástæður stefnda sveitarfélagsins Voga

34. Stefndi sveitarfélagið Vogar telur ekki hafa verið sýnt fram á annmarka á málsmeðferð eða ákvörðun þess um veitingu framkvæmdaleyfisins sem leitt geti til þess að það verði ógilt. Málið hafi verið rannsakað og upplýst í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, meðal annars hvað varði áhrif á eldhraun. Byggt hafi verið á vísindalegri þekkingu, sbr. 8. gr. laga um náttúruvernd. Ekki hafi verið tilefni til að beita varúðarreglu 9. gr. sömu laga enda hafi ekki skort nein gögn um áhrif framkvæmdarinnar á náttúruna. Einnig hafi verið horft til heildarálags á svæðið í samræmi við 10. gr. þeirra laga.

35. Stefndi mótmælir því að álit Skipulagsstofnunar sé bindandi við útgáfu framkvæmdaleyfis eða skort hafi á rökstuðning um hvers vegna vikið var frá því. Ýmislegt hafi gengið á við meðferð málsins og synjun á útgáfu framkvæmdaleyfis til meðstefnda verið felld úr gildi af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í úrskurðinum hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að álit Skipulagsstofnunar væri haldið ágöllum en þó ekki þannig að á því yrði ekki byggt við töku ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Nefndin hafi hins vegar bent á að það væri sveitarfélagsins að líta til þessara ágalla ef það teldi þá hafa þýðingu við ákvörðun sína. Niðurstaða nefndarinnar um framkvæmdaleyfið hafi verið sú að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir synjuninni hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

36. Í framhaldi af úrskurðinum hafi stefndi tekið málið fyrir að nýju og aflað frekari gagna og upplýsinga auk þess sem öryggi línanna vegna jarðhræringa á Reykjanesi hefði fengið aukna athygli. Stefndi hafi óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra athugasemda sem fram komu í fyrrgreindum úrskurði en stofnunin ekki talið sér skylt að bregðast við þeim eða endurskoða álit sitt. Stefndi hafi við samþykkt hins umdeilda framkvæmdaleyfis rökstutt ákvörðun sína ítarlega í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, þar á meðal í ljósi frekari gagna sem aflað hafði verið. Lögmæt og málefnaleg rök hafi verið færð fyrir því að samþykkja framkvæmdaleyfið þrátt fyrir álit Skipulagsstofnunar.

37. Stefndi mótmælir því að stefnu stjórnvalda samkvæmt þingsályktunum hafi verið gefið meira vægi en eðlilegt hafi verið sem og málsástæðum um að samkomulag þess við meðstefnda um lagningu Suðurnesjalínu 1 í jörð hafi verið forsenda fyrir samþykkt framkvæmdaleyfis. Færð hafi verið fram lögmæt og málefnaleg rök fyrir því að sú breyting sem samkomulagið feli í sér komi til móts við sjónarmið stefnda, meðal annars um sjónræn áhrif. Ekki hafi með þessu verið brotið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

38. Þá mótmælir stefndi málsástæðu áfrýjenda um að auglýsing um samþykkt framkvæmdaleyfisins hafi verið ófullnægjandi eða það geti leitt til ógildingar leyfisins. Auk þess er því mótmælt að grenndarkynning hefði þurft að fara fram vegna ófullnægjandi umfjöllunar um framkvæmdina í aðalskipulagi. Skýrlega komi fram í aðalskipulagi að um sé að ræða 220 kV háspennulínu í lofti sem lögð verði samsíða Suðurnesjalínu 1. Loks telur sveitarfélagið málsástæður um þátttöku- og kærurétt áfrýjenda og almennings óskýrar og vanreifaðar og í öllu falli ekki til þess fallnar að leiða til ógildingar framkvæmdaleyfisins.

Helstu málsástæður stefnda Landsnets hf.

39. Stefndi Landsnet hf. reisir málatilbúnað sinn á því að gildar ástæður hafi búið að baki vali fyrirtækisins á framkvæmdakosti. Við undirbúning hafi stefndi lagt ítarlegt og fullnægjandi mat á sex valkosti og talið kost C falla best að lögákveðnum sjónarmiðum raforkulaga og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og uppbyggingu flutningskerfis raforku. Ágreiningslaust sé að Suðurnesjalína 2 sé hluti af meginflutningskerfi stefnda á raforku og falli undir grein 1.3 í þingsályktun nr. 11/144. Ekkert þeirra viðmiða eigi við sem nefnd séu í þeirri grein sem réttlætt geti að dýrari kostur sé valinn við uppbyggingu meginflutningskerfisins.

40. Með sambærilegum hætti og stefndi sveitarfélagið Vogar byggir þessi stefndi á því að álit Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hafi hvorki verið bindandi fyrir hann né leyfisveitanda. Matsskýrsla stefnda hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum að áliti stofnunarinnar og verið fullnægjandi grundvöllur framkvæmdaleyfis.

41. Stefndi telur rannsókn málsins hafa verið fullnægjandi og í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Með umsókn hans til meðstefnda um framkvæmdaleyfi hafi fylgt ítarleg greinargerð auk fylgigagna. Þar á meðal hafi verið matsskýrsla stefnda ásamt viðaukum og umsögn Náttúruverndarstofnunar. Umsagnarinnar hafi verið aflað af hálfu stefnda sem hluta af umfangsmikilli undirbúningsvinnu við gerð matsskýrslunnar. Til viðbótar hafi mikill fjöldi gagna legið fyrir hjá sveitarfélaginu. Að mati fyrirtækisins hafi umhverfisáhrif framkvæmdarinnar verið rannsökuð með fullnægjandi hætti. Ekkert tilefni hafi verið til frekari rannsókna eða gagnaöflunar af hálfu stefnda sveitarfélagsins Voga.

42. Stefndi Landsnet hf. telur rökstuðning meðstefnda fyrir útgáfu framkvæmdaleyfisins hafa fullnægt kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Í greinargerð stefnda sveitarfélagsins Voga hafi verið færð rök fyrir útgáfu leyfisins. Álit Skipulagsstofnunar hafi verið lagt til grundvallar og ítarlega fjallað um þau sjónarmið sem það hafði að geyma. Sérstakur rökstuðningur hafi jafnframt verið færður fyrir þeirri ákvörðun að fallast á umsókn stefnda á grundvelli vegins mats.

43. Stefndi Landsnet hf. telur að samkomulag hans við meðstefnda vegna Suðurnesjalínu 1 hafi verið málefnalegt og í samræmi við heimildir aðila að lögum. Röksemdir fyrir hinni fyrirhuguðu framkvæmd breytist ekki við gerð sérstaks samkomulags um að hluti annarrar flutningslínu, með lægri spennu, verði lagður í jörð á afmörkuðu svæði að loknum framkvæmdum við Suðurnesjalínu 2. Samkomulagið hafi einnig verið með fyrirvara um opinber leyfi og mat á umhverfisáhrifum.

44. Stefndi Landsnet hf. tekur undir rök stefnda sveitarfélagsins Voga um að framkvæmdaleyfi hafi verið í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og að þátttökuréttur áfrýjenda hafi verið virtur. Fyrir liggi að þeim hafi gefist færi á að skila athugasemdum á ýmsum stigum málsins, svo sem við drög að frummatsskýrslu stefnda auk þess sem hann hafi viðhaft aukið samráð, svo sem með stofnun sérstaks verkefnisráðs Suðurnesjalínu og upplýsingafundum fyrir landeigendur.

Löggjöf

45. Ákvæði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 eru svohljóðandi:

46. Í 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum nr. 62/1994, segir eftirfarandi:

47. Í 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003 er að finna heimild til eignarnáms. Þar segir í 1. mgr. að nái fyrirtæki ekki samkomulagi við landeiganda eða eiganda orkulinda vegna framkvæmda á grundvelli laganna, þar með talið um endurgjald fyrir landnot, vatnsréttindi, jarðhitaréttindi eða aðrar orkulindir, geti ráðherra tekið eignarnámi nauðsynlegt land, landgæði, mannvirki, aðstöðu og önnur réttindi landeiganda að því leyti sem nauðsyn beri til. Ráðherra afhendir viðkomandi fyrirtæki þau verðmæti sem tekin eru eignarnámi og getur heimilað fyrirtækinu að framkvæma eignarnámið og ber það jafnframt allan kostnað af því.

48. Í 1. gr. raforkulaga er fjallað um markmið laganna. Þar segir að markmið þeirra sé að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í fimm töluliðum greinarinnar koma fram nánari fyrirmæli um hvernig þessu meginmarkmiði skuli náð. Samkvæmt 1. tölulið skal skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. Í 2. tölulið segir að stuðla skuli að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku. Samkvæmt 3. tölulið skal tryggja fullnægjandi raforkuöryggi, hagsmuni neytenda og neytendavitund á raforkumarkaði. Í 4. tölulið kemur fram að stuðla skuli að nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa og í 5. tölulið að taka skuli tillit til umhverfissjónarmiða.

49. Í 1. málslið 1. mgr. 8. gr. raforkulaga segir að eitt fyrirtæki skuli annast flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla laganna um flutning. Flutningsfyrirtækið skuli byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Fyrirtækið hafi eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna.

50. Samkvæmt 5. mgr. 9. gr. a sömu laga ræðst nánari útfærsla mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfis, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku er svo fjallað í 39. gr. a raforkulaga. Þar segir að ráðherra leggi á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku.

51. Á grundvelli 39. gr. a laganna samþykkti Alþingi 28. maí 2015 þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Í upphafsorðum hennar segir að Alþingi álykti að við uppbyggingu dreifi- og flutningskerfis raforku, þar með talið við gerð kerfisáætlunar, verði stefna sú sem fram komi í þingsályktuninni höfð að leiðarljósi að því er varðar þau álitamál hvenær leggja skuli raflínur í jörð og hvenær reisa þær sem loftlínur, auk annarra atriða.

52. Í grein 1.3 í þingsályktun nr. 11/144 er fjallað um meginflutningskerfi raforku. Þar segir:

53. Alþingi ályktaði á ný á grundvelli 39. gr. a raforkulaga og samþykkti 11. júní 2018 þingsályktun nr. 26/148 um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Henni var síðar breytt 2. september 2019 með ályktun nr. 50/149. Þar kemur fram að þingsályktunin skuli tekin til endurskoðunar á haustþingi 2019 en þangað til gildi þau viðmið og meginreglur varðandi lagningu raflína sem fram koma í þingsályktun nr. 11/144.

54. Í skipulagslögum nr. 123/2010, eins og þau hljóðuðu þegar stefndi sveitarfélagið Vogar samþykkti framkvæmdaleyfi stefnda Landsnets hf. 30. júní 2023, segir í 1. málslið 1. mgr. 13. gr. að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt skuli sveitarstjórn ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga, sbr. 1. og 2. málslið 4. mgr. 13. gr. sömu laga. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laganna, eins og ákvæðinu var breytt með 22. gr. laga nr. 96/2019, skal sveitarstjórn, við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort hún sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar. Sveitarstjórn skal enn fremur taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Áður en 2. mgr. 14. gr. laganna var breytt með lögum nr. 96/2019 var kveðið á um að sveitarstjórn skyldi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Ekki var þá kveðið á um skyldu leyfisveitanda til að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.

55. Í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sagði í 1. mgr. 11. gr. að Skipulagsstofnun skyldi gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrsla framkvæmdaraðila uppfyllti skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti Skipulagsstofnunar skyldi gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þar með talið gildi þeirra gagna sem lægju til grundvallar matinu og niðurstöðum þess ásamt tengdum leyfisveitingum ef við ætti. Jafnframt skyldi þar fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem hefðu borist við kynningu á frummatsskýrslu.

56. Í 1. málslið 1. mgr. 13. gr. sömu laga sagði að óheimilt væri að gefa út leyfi til framkvæmdar samkvæmt 5. og 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd samkvæmt 6. gr. væri ekki matsskyld. Í 2. mgr. 13. gr., eins og ákvæðinu hafði verið breytt með 9. gr. laga nr. 96/2019, sagði að við ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmdar samkvæmt flokki A skyldi leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. 13. gr., sem fól í sér nýnæmi, sbr. 9. gr. laga nr. 96/2019, skyldi leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfi væri vikið frá álitinu. Leyfisveitandi skyldi í greinargerðinni einnig taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni væri til ef um það væri fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

57. Í 7. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd segir að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram koma í 8. til 11. gr. Þetta gildi einnig um stefnumótun og áætlanagerð stjórnvalda og félaga í eigu hins opinbera. Ákvæði 8. til 10. gr. eru svohljóðandi:

Niðurstaða

58. Eins og áður er rakið hefur undirbúningur Suðurnesjalínu 2 staðið lengi. Meginmarkmið framkvæmdarinnar er að bæta afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum og auka flutningsgetu raforkukerfisins milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja, til hagsbóta Suðurnesjum og landinu öllu.

59. Um er að ræða tæplega 34 km 220 kV háspennulínu, að langmestu leyti í lofti, frá Hamranesi í Hafnarfirði að Rauðamel á Njarðvíkurheiði í Reykjanesbæ með nýjum tengivirkjum í Hrauntungu í landi Hafnarfjarðar og á Njarðvíkurheiði. Að verulegu leyti er mannvirkinu ætlað að liggja samsíða Suðurnesjalínu 1, 132 kV loftlínu reistri árið 1991, meðal annars á Strandarheiði um jarðir áfrýjenda sem eru innan stefnda sveitarfélagsins Voga.

Fyrri dómar Hæstaréttar vegna Suðurnesjalínu 2 og viðbrögð stefnda Landsnets hf. við þeim

60. Í áðurgreindum dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016 var fjallað um gildi fyrra framkvæmdaleyfis stefnda Landsnets hf. vegna mannvirkis sem í öllu verulegu svaraði til þess sem fyrirtækið fyrirhugar nú að rísi. Í því máli var einnig deilt um þá ákvörðun að línan yrði lögð í lofti en ekki jörð og þýðingu þess að lögum. Í forsendum dómsins var fjallað um ákvæði þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnvaldsfyrirmæla sem þá giltu um útgáfu framkvæmdaleyfis sveitarfélags. Einnig var þar vísað til fyrrgreindra dóma réttarins 12. maí 2016 í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015 þar sem heimildir fyrirtækisins til eignarnáms vegna framkvæmdarinnar, þar á meðal í landi áfrýjenda, voru felldar úr gildi. Þá var þar vikið að dómi réttarins 13. október sama ár í máli nr. 796/2015 þar sem felld var úr gildi ákvörðun Orkustofnunar um að veita stefnda Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2.

61. Í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 kom fram að stefndu hefðu ekki hnekkt því, sem haldið hefði verið fram allt frá upphafi undirbúnings framkvæmda, að jarðstrengur í stað loftlínu væri raunhæfur kostur sem kanna þyrfti til þrautar áður en ráðist yrði í stórvægilegar framkvæmdir. Jarðstrengur hefði því í skilningi 2. málsliðar 1. mgr. 8. gr. og 4. málsliðar 2. mgr. 9. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum verið möguleiki um framkvæmdakost sem til greina gat komið. Hefði því borið að gera grein fyrir honum í tillögum og skýrslum í matsferlinu og bera saman við annan eða aðra kosti. Það hefði ekki verið gert en þess í stað látið nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Sá annmarki á umhverfismati, sem leitt hefði til þess að felld voru úr gildi leyfi Orkustofnunar til stefnda Landsnets hf. til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 og heimildir til eignarnáms í þágu framkvæmdarinnar, hefði því enn verið fyrir hendi þegar sveitarfélagið gaf út framkvæmdaleyfið. Matsskýrsla umhverfisáhrifa vegna framkvæmdarinnar og álit Skipulagsstofnunar þar að lútandi hefðu þar af leiðandi ekki getað verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfis sem hefði af þeim sökum verið reist á röngum lagagrundvelli. Af þessum ástæðum var það niðurstaða réttarins að fella leyfið úr gildi.

62. Í framhaldi af dómum Hæstaréttar lét stefndi Landsnet hf. vinna nýja skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar svo sem áður er rakið. Er þar að finna ítarlegan samanburð á háspennulínu í lofti og jarðstreng, hvar slíkur strengur gæti legið, hver kostnaður af lagningu hans yrði og áhrif á umhverfið samanborið við loftlínu. Fram kemur í skýrslunni að ákvörðun um aðalvalkost hafi grundvallast á því að vega og meta nokkra meginþætti, þar á meðal áhrif á umhverfið. Um slík áhrif segir í skýrslunni að sú leið sem fyrirtækið leggi til sem aðalvalkost, það er loftlína samkvæmt valkosti C, hafi í heild neikvæðari umhverfisáhrif en jarðstrengsleiðir og hafi verið leitast við að bregðast við því með tilteknum hætti. Með vísan til niðurstöðu umhverfismatsins, samanburðar við aðra valkosti, þar á meðal jarðstreng samkvæmt valkosti B, og stefnu stjórnvalda um efnið telji fyrirtækið þó ekki að munur umhverfisáhrifa sé svo mikill að réttlæti mun dýrari leið.

Ný umsókn stefnda Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi

63. Stefndi Landsnet hf. sótti á ný um framkvæmdaleyfi til meðstefnda sveitarfélagsins Voga 11. desember 2020. Kom þar fram að frá því að mati á umhverfisáhrifum lauk hefði skjálftavirkni aukist á svæðinu sem leitt hefði í ljós nýjar sprungur. Væri ljóst að loftlína gæti frekar staðið af sér sprungumyndanir og krafta vegna jarðhræringa.

64. Í greinargerð stefnda Landsnets hf. með umsókninni var gerð grein fyrir forsögu málsins, markmiðum framkvæmda og frekari skoðun valkosta eftir að álit Skipulagsstofnunar 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir, meðal annars í ljósi náttúruvár vegna jarðhræringa á svæðinu. Einnig var þar vikið að þeim möguleika að færa legu jarðstrengs norður fyrir Reykjanesbraut. Þá var í greinargerðinni fjallað um mótvægisaðgerðir, vöktun og samræmi við skipulag sveitarfélagsins og aðrar opinberar áætlanir. Í sérstökum kafla greinargerðarinnar var að finna skrá yfir mótvægisaðgerðir og vöktun umhverfisþátta.

65. Í umræddri greinargerð stefnda Landsnets hf. er jafnframt gerð nánari grein fyrir forsendum umsóknarinnar, það er um leyfi til lagningar loftlínu samkvæmt fyrrgreindum valkosti C, og samanburði þeirrar leiðar við aðrar, einkum jarðstreng samkvæmt valkosti B. Kemur fram að gengið sé út frá því að fyrirhuguð framkvæmd hafi umfangsmeiri áhrif á umhverfið en sú leið. Er rökstutt hvers vegna þau neikvæðu áhrif réttlæti ekki að mati fyrirtækisins val á annarri og viðurhlutaminni leið að þessu leyti. Er í því tilliti vísað til þess að kostnaður við loftlínu sé mun lægri en við jarðstreng en einnig til annarra sjónarmiða, einkum stefnu stjórnvalda og þess að loftlína sé talin öruggari en jarðstrengur gagnvart jarðhræringum.

66. Í umsóknargögnum stefnda Landsnets hf. er að lokum fjallað sérstaklega um fyrrgreint álit Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum. Kemur fram að hvað sem líði niðurstöðu stofnunarinnar hafi það verið álit hennar að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga um að umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Er tekið undir það með stofnuninni að við val á framkvæmdakosti sé ekki nægilegt að horfa eingöngu til kostnaðarsjónarmiða. Hins vegar séu því tæknilega takmörk sett hversu mikið af flutningskerfi raforku sé hægt að leggja í jörð. Fyrirtækið telji ekki skynsamlegt að nýta mögulega jarðstrengskafla á svæði sem ekki falli að stefnu stjórnvalda að þessu leyti. Sé þá einnig horft til þess að þótt valkostur C hafi umfangsmeiri umhverfisáhrif í för með sér en jarðstrengur verði ekki ráðið af áliti stofnunarinnar að munur á slíkum áhrifum sé afgerandi.

Rökstuðningur stefnda sveitarfélagsins Voga fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis

67. Í málinu liggur einnig fyrir greinargerð stefnda sveitarfélagsins Voga frá júní 2023 um útgáfu framkvæmdaleyfisins sem unnin var í samræmi við skyldu þar að lútandi, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Er þar einnig fjallað um forsögu framkvæmdarinnar og markmið svo og meðferð málsins hjá sveitarfélaginu. Fram kemur að sveitarstjórn hafi kynnt sér skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og kannað hvort framkvæmdin væri sú sama og þar er lýst. Einnig er rökstutt að umsóknin sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir, meðal annars ákvæði þeirra um umhverfisvernd. Í því tilliti er sérstaklega vikið að svæðum á náttúruverndarskrá og vatnsvernd. Þá kemur fram að sveitarstjórn hafi gengið úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, annarra laga og reglugerða svo og hugað að því hvaða nánari skilyrði bæri að setja fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis.

68. Að þessu frágengnu er í rökstuðningi stefnda sveitarfélagsins Voga fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, meðal annars með hliðsjón af niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 4. október 2021 í máli nr. 53/2021 sem áður hefur verið vikið að. Í samræmi við umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um annmarka á áliti Skipulagsstofnunar er sérstaklega vikið að neikvæðum umhverfisáhrifum jarðstrengs samanborið við loftlínu í ljósi álits Umhverfisstofnunar sem aflað hafði verið við mat á umhverfisáhrifum. Einnig er vikið að frekari rannsóknum á náttúruvá eftir að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir. Er fullyrt í greinargerðinni að álit stofnunarinnar hafi verið lagt til grundvallar niðurstöðu málsins.

69. Í niðurstöðum stefnda sveitarfélagsins Voga er því haldið til haga að það hafi um árabil verið ósammála þeirri afstöðu meðstefnda að velja háspennulínu í lofti innan marka þess og leitast við að fá afstöðu hans breytt, einkum vegna sjónrænna áhrifa af nýrri og stærri loftlínu samhliða núverandi Suðurnesjalínu 1. Hvað sem þessu líði sé ljóst að synjun umsóknarinnar myndi leiða til frekari tafa á brýnum og nauðsynlegum úrbótum á raflínuneti fyrirtækisins á Reykjanesi sem gæti hamlað uppbyggingu og raforkuöryggi þar og á höfuðborgarsvæðinu. Um neikvæð sjónræn áhrif mannvirkisins er vísað til þess að fyrir liggi samkomulag stefndu um að Suðurnesjalína 1 verði lögð í jörð innan marka sveitarfélagsins eigi síðar en innan 25 ára, þó þannig að 5 km kafli hennar verði tekinn niður og lagður sem jarðstrengur þegar framkvæmdum við Suðurnesjalínu 2 ljúki. Kemur fram að með þessu telji sveitarfélagið komið til móts við sjónarmið um að til framtíðar liggi ekki tvær háspennulínur í lofti innan marka þess.

Um lögmæti hins útgefna framkvæmdaleyfis

70. Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið grundvallaðist útgáfa hins umdeilda framkvæmdaleyfis á ítarlegri gagnaöflun sem meðal annars fór fram í tilefni og framhaldi af áðurröktum dómum Hæstaréttar á árunum 2016 og 2017 vegna fyrri áætlana um Suðurnesjalínu 2. Andstætt því sem átti við í þeim málum bera gögn þessa máls, einkum ný skýrsla stefnda Landsnets hf. um mat á umhverfisáhrifum, með sér að fyrirtækið hafi við undirbúning framkvæmda látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng, hvar slíkur strengur gæti legið og hver yrðu umhverfisáhrif hans. Er um þetta atriði jafnframt vísað til dóma Hæstaréttar í málum nr. 66, 67 og 68/2025 sem kveðnir eru upp samhliða dómi í máli þessu.

71. Áður hefur komið fram að samkvæmt áliti Skipulagsstofnunar 22. apríl 2020 uppfyllti matsskýrsla stefnda Landsnets hf. skilyrði laga um fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum. Þá hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komist að þeirri niðurstöðu í fyrrgreindum úrskurði í máli nr. 53/2021 að annmarkar á skýrslunni séu því ekki til fyrirstöðu að hún verði lögð til grundvallar ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Við meðferð málsins fyrir Hæstarétti hefur ekkert komið fram sem hnekkt getur þeirri niðurstöðu nefndarinnar. Hins vegar er tekið undir þá efnislegu niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að þeir annmarkar sem voru á áliti Skipulagsstofnunar hafi gefið stefnda sveitarfélaginu Vogum tilefni til umfjöllunar um hvort og að hvaða leyti munur á neikvæðum umhverfisáhrifum loftlínu, samkvæmt umsókn stefnda Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi, samanborið við jarðstreng væri verulegur eða óverulegur, einkum í ljósi umsagnar Umhverfisstofnunar sem áður er vikið að.

72. Eftir að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir aflaði stefndi Landsnet hf. nokkurra frekari gagna, einkum um tjónnæmi loftlínu annars vegar og jarðstrengs hins vegar vegna náttúruvár. Voru þau lögð fram með nýrri umsókn um framkvæmdaleyfi 11. desember 2020. Þessi gögn lutu að samanburði á valkostum við framkvæmdina og þar með rannsókn sem með réttu átti að fara fram á fyrri stigum, einkum við umhverfismat samkvæmt 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. dóm Hæstaréttar 15. júní 2017 í máli nr. 193/2017. Í ljósi atvika málsins, þar á meðal aukinna jarðhræringa á Reykjanesskaga eftir að matsskýrsla umhverfisáhrifa lá fyrir, verður ekki fundið að þessari frekari gagnaöflun eða að á henni hafi að nokkru verið byggt af hálfu stefnda sveitarfélagsins Voga.

73. Rökstuðningur stefnda sveitarfélagsins Voga fyrir ákvörðun þess ber með sér að hin fyrirhugaða framkvæmd sé talin fela í sér brýnar og nauðsynlegar úrbætur á flutningskerfi raforku til hagsbóta Suðurnesjum og höfuðborgarsvæðinu. Efnislega kemur fram það mat að munur á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar samanborið við jarðstreng samkvæmt valkosti B sé óverulegur. Hann felist einkum í því að sjónræn áhrif loftlínu séu meiri en jarðstrengs en slíkur strengur hafi á hinn bóginn neikvæðari áhrif á eldhraun og jarðmyndanir. Að því er varðar sjónræn áhrif kemur fram að komið hafi verið að nokkru til móts við sjónarmið sveitarfélagsins með fyrrnefndu samkomulagi um lagningu Suðurnesjalínu 1 í jörð innan marka þess. Í því tilliti er þó tekið fram að stefndu sé ljóst að þau áform séu háð frekari hönnun og málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum.

74. Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að sveitarstjórn stefnda sveitarfélagsins Voga gaf hið umdeilda framkvæmdaleyfi út eftir að hafa kynnt sér skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og gengið úr skugga um að umbeðin framkvæmd væri sú sem þar væri lýst, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum. Þá kannaði sveitarstjórnin samræmi milli fyrirhugaðs leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstuddi ítarlega hvers vegna með leyfinu væri vikið frá því, sbr. 3. mgr. 13. gr. síðargreindu laganna.

75. Af þeim breytingum sem urðu á 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 96/2019 verður ráðið að þessum reglum hafi verið ætlað að tryggja að sveitarstjórn tæki upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir lægju um ætluð umhverfisáhrif, einkum álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Í þessu fælist að við ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmda skyldi vísa til framkominna upplýsinga og athugasemda úr matsferlinu og taka afstöðu til þeirra og geta þess sérstaklega hvaða sjónarmið lægju þar að baki. Væri leyfi veitt þar sem tekið væri á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram kæmi í álitinu þyrfti leyfisveitandi að færa rök fyrir því. Álit Skipulagsstofnunar eða matsskýrsla framkvæmdaraðila byndi því ekki hendur þess stjórnvalds sem færi með útgáfu leyfis til framkvæmda. Er þetta í samræmi við þann fyrirvara sem fram kom í áliti Skipulagsstofnunar sjálfrar þess efnis að það yrði að endingu sveitarfélaga á svæðinu að taka afstöðu til ólíkra valkosta við framkvæmdina.

76. Að þessu virtu verður ekki á það fallist að við ákvörðun um framkvæmdaleyfi stefnda Landsnets hf. hafi stefndi sveitarfélagið Vogar tekið ónógt tillit til athugasemda Skipulagsstofnunar um neikvæð umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar sem sótt var um leyfi fyrir. Þvert á móti ber rökstuðningur þess með sér, svo og öll meðferð málsins, að tekin hafi verið afstaða til álits stofnunarinnar og það lagt til grundvallar í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga.

77. Að því er varðar fyrrgreint samkomulag stefndu um lagningu hluta Suðurnesjalínu 1 í jörð samrýmdist það lögbundnu hlutverki sveitarfélagsins, svo og þeim fyrirmælum laga sem hér áttu við, að leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum háspennumannvirkja á svæðinu, svo sem að var stefnt með samkomulaginu. Einnig verður að horfa til þess að samkomulagið grundvallaðist á þeirri forsendu að reist yrði ný 220 kV loftlína en með tilkomu hennar sköpuðust að mati stefnda Landsnets hf. auknir möguleikar til að leggja Suðurnesjalínu 1 í jörð og nýta í þágu byggðar og uppbyggingar atvinnu innan sveitarfélagsins. Þá ber samkomulagið skýrlega með sér að vera gert með fyrirvara um leyfi og samþykki opinberra aðila. Er ekki á það fallist að samkomulagið eða tilvísun til þess í rökstuðningi stefnda sveitarfélagsins Voga fyrir framkvæmdaleyfi hafi falið í sér ómálefnalegan grundvöll ákvörðunar þess.

78. Að þessu gættu er ekki á það fallist að skort hafi á rannsókn málsins hjá stefnda sveitarfélaginu Vogum eða að meðferð þess hafi farið í bága við fyrrgreind fyrirmæli laga. Að sama skapi verður ekki litið svo á að útgáfa framkvæmdaleyfisins hafi byggst á ómálefnalegum grunni. Að því marki sem áfrýjendur hafa byggt á sjónarmiðum um meðalhóf er því einnig hafnað að unnt hefði verið með öðrum vægari úrræðum, svo sem með jarðstreng samkvæmt fyrrnefndum valkosti B, að ná með viðunandi hætti því markmiði sem að er stefnt með fyrirhugaðri framkvæmd, sbr. fyrrgreinda dóma Hæstaréttar í málum nr. 66, 67 og 68/2025.

79. Samkvæmt framangreindu og að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

80. Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.