Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Ólafur Börkur Þorvaldsson, Sigurður Tómas Magnússon og Skúli Magnússon.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 29. desember 2025. Þau krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra 21. júní 2024 þar sem stefnda Landsneti hf. var annars vegar heimilað eignarnám til ótímabundinna afnota á landi áfrýjenda, Heiðarlandi Vogajarða í sveitarfélaginu Vogum, vegna lagningar 220 kV háspennulínu, svonefndrar Suðurnesjalínu 2, og hins vegar að í þessu skyni yrði nánar tiltekinni kvöð í fjórum liðum þinglýst á jörðina. Þau krefjast einnig að stefndu verði gert að greiða hverju þeirra fyrir sig málskostnað á öllum dómstigum.

3. Stefndu Landsnet hf. og íslenska ríkið krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

4. Málið sætir meðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Ágreiningsefni

5. Í málinu er deilt um gildi ákvörðunar umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra 21. júní 2024 þar sem stefnda Landsneti hf. var heimilað eignarnám vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 með vísan til 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Að langstærstum hluta er um að ræða 220 kV háspennulínu í lofti sem er meðal annars ætlað að liggja um jörðina Heiðarland Vogajarða sem áfrýjendur eru meirihlutaeigendur að. Með ákvörðuninni var eignarnám heimilað í landi áfrýjenda til ótímabundinna afnota fyrir stefnda Landsnet hf. í þágu framkvæmdarinnar. Skyldi í því skyni þinglýsa tiltekinni kvöð á jörðina.

6. Með héraðsdómi 13. mars 2025 var hafnað kröfu áfrýjenda um ógildingu ákvörðunarinnar. Með dómi Landsréttar 23. október sama ár var sú niðurstaða staðfest.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 22. desember 2025, með ákvörðun réttarins nr. 2025-160, á þeim grunni að úrslit þess kynnu að hafa verulegt almennt gildi.

Helstu atvik og meðferð málsins

Tildrög Suðurnesjalínu 2

8. Sú framkvæmd sem hér um ræðir á sér nokkra sögu. Á árinu 2007 kynnti stefndi Landsnet hf. landeigendum að fyrirtækið hefði hafið undirbúning framkvæmda til styrkingar á flutningskerfi raforku á Reykjanesskaga og í því skyni stofnað til samráðs við sveitarfélög á svæðinu. Var þá sem nú gert ráð fyrir lagningu nýrrar 220 kV háspennulínu í lofti, svonefndrar Suðurnesjalínu 2, milli tengivirkja við Hamranes í Hafnarfirði og Rauðamel á Njarðvíkurheiði. Þessum ráðagerðum fyrirtækisins var mótmælt af ýmsum, þar á meðal landeigendum á svæðinu, einkum á þeim grunni að æskilegra væri að leggja línuna í jörð.

9. Endanleg skýrsla stefnda Landsnets hf. um mat á umhverfisáhrifum vegna upphaflegra áætlana lá fyrir í ágúst 2009 og álit Skipulagsstofnunar þar að lútandi í september sama ár. Í febrúar 2013 fór stefndi Landsnet hf. fram á heimild til eignarnáms í landi áfrýjenda í þágu framkvæmdarinnar á grundvelli 23. gr. raforkulaga og var hún veitt í febrúar 2014. Þá sem fyrr var miðað við að háspennulínan yrði í lofti að undanskildum afmörkuðum köflum við tengivirki. Höfðuðu þáverandi eigendur Heiðarlands Vogajarða mál af því tilefni og kröfðust ógildingar eignarnámsheimildarinnar. Lauk því þeim í vil með dómi Hæstaréttar 12. maí 2016 í máli nr. 513/2015. Sama dag kvað rétturinn upp dóma með sömu niðurstöðu í málum nr. 511, 512 og 541/2015 sem lutu að sambærilegum kröfum annarra landeigenda á svæðinu.

10. Niðurstaða Hæstaréttar í þessum málum byggðist einkum á því að við undirbúning framkvæmdarinnar hefði ekki farið fram sérstök athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng heldur hefði verið látið við það sitja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíkra strengja. Þá hefði ráðherra ekki haft forgöngu um að þetta atriði yrði sérstaklega athugað áður en hann tók ákvörðun um að heimila eignarnám. Með hliðsjón af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var heimild stefnda Landsnets hf. til eignarnáms því felld úr gildi.

Ný matsskýrsla stefnda Landsnets hf. 2019, álit Skipulagsstofnunar og önnur atriði

11. Í framhaldi af fyrrgreindum dómum Hæstaréttar lét stefndi Landsnet hf. vinna nýja skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar og lá hún fyrir 13. september 2019. Í skýrslunni, sem reifuð er nánar í héraðsdómi, var með líkum hætti og í fyrri skýrslu frá árinu 2009 vísað til þess að almennt markmið framkvæmdarinnar væri að bæta afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum og auka flutningsgetu raforkukerfisins milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja. Alls voru þar taldir upp sex valkostir sem þóttu uppfylla markmið framkvæmdarinnar en tekið fram að þeir féllu misvel að stefnu stjórnvalda. Einnig væri stofnkostnaður vegna þeirra mismikill. Þessir kostir fólust í jarðstrengjum (kostir A og B), loftlínum (kostir C og C2) og blönduðum leiðum (kostir D og E). Í skýrslunni voru færð rök fyrir því að kostur C væri að öllu virtu æskilegastur.

12. Í áliti Skipulagsstofnunar 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum sagði meðal annars að við þær aðstæður sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar mælti margt með því að leggja jarðstreng alla leið og þá sérstaklega samkvæmt valkosti B meðfram Reykjanesbraut. Ávinningur af því með tilliti til umhverfisáhrifa, samanborið við loftlínu fælist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður svo og fuglalíf. Aðalvalkostur stefnda Landsnets hf., lagning loftlínu samkvæmt valkosti C, hefði hins vegar mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta á framangreinda þætti. Í álitinu var einnig vikið að sjónarmiðum tengdum byggða- og atvinnuþróun sem stofnunin taldi mæla með jarðstreng. Jafnframt sagði að stofnunin teldi ekki nægilegt að horfa eingöngu til kostnaðarsjónarmiða. Tekið var undir sjónarmið stefnda Landsnets hf. um að mikilvægt væri að nálgast heildstætt ákvarðanir um hvar ætti að nýta svigrúm fyrir lagningu jarðstrengja en bent á að engin önnur áform um raflínur lægju fyrir sem hægt væri að taka mið af um þetta atriði. Að lokum kom fram í álitinu að það væri í höndum hlutaðeigandi sveitarfélaga að taka afstöðu til þess hvaða kostur yrði endanlega fyrir valinu.

13. Eftir að Skipulagsstofnun gaf álit sitt lét stefndi Landsnet hf. vinna frekari gögn vegna framkvæmdarinnar, einkum í ljósi náttúruvár á svæðinu. Liggur þannig fyrir skýrsla 18. apríl 2023 er lýtur að greiningu á tjónnæmi vegna jarðvár í tengslum við Suðurnesjalínu 2. Meginniðurstaða hennar var að loftlína væri betri kostur en jarðstrengur í þessu tilliti, einkum þar sem viðgerðartími vegna tjóns á jarðstreng væri verulega lengri en loftlínu.

14. Stefndi Landsnet hf. sótti um leyfi til framkvæmdarinnar til sveitarfélagsins Voga 11. desember 2020. Hinn 24. mars 2021 synjaði sveitarfélagið stefnda um útgáfu leyfisins. Stefndi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar 4. október 2021 í máli nr. 53/2021 var synjunin felld úr gildi.

15. Í framhaldi af fyrrgreindum úrskurði tók sveitarfélagið málið upp að nýju. Óskaði það meðal annars eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra ágalla sem úrskurðarnefndin hefði talið vera á áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í svari stofnunarinnar til sveitarfélagsins 28. janúar 2022 kom fram að hún teldi ljóst af úrskurðinum að álit hennar hefði eftir sem áður lögformlegt gildi. Í samræmi við það væri henni ekki skylt að taka málið upp að nýju. Þá teldi stofnunin ekki tilefni til að bregðast sérstaklega við athugasemdum úrskurðarnefndarinnar enda yrði ráðið af úrskurðinum að það væri hlutverk viðkomandi sveitarstjórna á leyfisveitingarstigi að taka afstöðu til þeirra annmarka sem væru á álitinu og eftir atvikum bæta úr þeim með rannsókn og rökstuðningi.

16. Sveitarstjórn sveitarfélagsins Voga samþykkti hið umdeilda framkvæmdaleyfi 30. júní 2023 en þá lá fyrir að önnur sveitarfélög á svæðinu höfðu veitt stefnda Landsneti hf. tilskilin leyfi. Leyfið var í kjölfarið gefið út 25. janúar 2024. Fyrir Hæstarétti er samhliða rekið mál nr. 41/2025 gegn sveitarfélaginu Vogum og stefnda Landsneti hf. Er þar gerð krafa um að framkvæmdaleyfi stefnda Landsnets hf. verði fellt úr gildi. Dómur í því, svo og tveimur öðrum málum sem eigendur annarra jarða hafa höfðað til ógildingar ákvörðunum ráðherra um heimild til eignarnáms, eru kveðnir upp samhliða dómi í máli þessu.

Ákvörðun ráðherra um heimild til eignarnáms

17. Stefndi Landsnet hf. mun upphaflega hafa óskað eftir heimild til eignarnáms innan lands áfrýjenda 14. júlí 2021, svo og tilteknum öðrum jörðum, vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Hinn 7. nóvember 2022 var fyrirtækinu tilkynnt að beiðninni yrði að svo stöddu hafnað og var hún þá dregin til baka. Stefndi Landsnet hf. sótti að nýju um heimild til eignarnáms 17. nóvember 2023. Í framhaldinu tók ráðherra þá ákvörðun 21. júní 2024 um heimild til eignarnáms sem málið lýtur að.

18. Málið var höfðað 26. ágúst 2024.

19. Nánari grein er gerð fyrir meðferð málsins hjá ráðherra og ákvörðun hans um að heimila eignarnámið í hinum áfrýjaða dómi og héraðsdómi.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjenda

20. Áfrýjendur reisa málatilbúnað sinn einkum á 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, og þeim kröfum um almenningsþörf og meðalhóf sem af þessum ákvæðum leiða. Einnig er á því byggt að í aðdraganda og við meðferð eignarnámsmálsins hafi verið brotið gegn ýmsum reglum stjórnsýslu- og umhverfisréttar.

21. Um meðalhófskröfur er vísað til þess að það leiði af 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 23. gr. raforkulaga að við ákvörðun um eignarnám skuli gæta þess að minna íþyngjandi kostur sé valinn nema veigamiklar ástæður mæli gegn því. Þá skuli aðeins taka land eignarnámi beri nauðsyn til. Í þessu tilliti skipti meginmáli að fullnægjandi greining valkosta hafi verið gerð. Því hafi verið slegið föstu í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015 að í upphafi hafi það ekki verið raunin um fyrirhugaða framkvæmd stefnda Landsnets hf. Það geti hins vegar ekki skotið lögmætum grundvelli undir ákvörðun um eignarnám nú að fyrirtækið hafi framkvæmt valkostagreiningu í kjölfar dómanna en síðan ákveðið að fara beinlínis gegn niðurstöðu Skipulagsstofnunar við tilhögun framkvæmdarinnar.

22. Áfrýjendur byggja á því að umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar séu óviðunandi með hliðsjón af fyrirliggjandi áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Stefndi hafi ekki ótakmarkaða heimild til að velja þann kost sem honum sýnist og verði að reisa mat sitt að þessu leyti á hlutrænum og málefnalegum grunni. Öndverð niðurstaða fái ekki staðist markmiðsákvæði þágildandi 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. gildandi laga nr. 111/2021 um sama efni. Með ákvörðun stefnda Landsnets hf. um að velja valkost C hafi ekki einungis verið litið fram hjá áliti Skipulagsstofnunar heldur valinn sá kostur sem að mati stofnunarinnar hefði „mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta“. Þessu til frekari stuðnings er vísað til laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, einkum 8. gr. þeirra. Áfrýjendur telja það mótsagnakennt að í ákvörðun um eignarnám hafi verið vísað til þess álits Skipulagsstofnunar að skýrsla stefnda Landsnets hf. um mat á umhverfisáhrifum fullnægði formkröfum laga en litið fram hjá áliti stofnunarinnar um efnislega þætti framkvæmdarinnar. Einnig skorti á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til þess í ákvörðuninni hvort fyrirmæli náttúruverndarlaga girtu fyrir heimild til eignarnáms. Með sama hætti hafi ekki verið tekin afstaða til fyrirhugaðra mótvægisaðgerða sem áfrýjendur telja ófullnægjandi og óraunhæfar.

23. Um nánari atriði meðalhófs vísa áfrýjendur til þess að sá valkostur sem lagður sé til grundvallar eignarnámsheimild verði að vera ásættanlegur með tilliti til lögmætra markmiða framkvæmdar. Markmið hennar sé að bæta afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum og auka flutningsgetu á raforku milli höfuðborgarsvæðis og Suðurnesja. Áfrýjendur telja gögn málsins sýna að jarðstrengur samkvæmt valkosti B fullnægi þessum markmiðum betur en sú leið sem stefndi Landsnet hf. hyggist fara og í öllu falli jafn vel. Er þá vísað til ýmissa gagna málsins sem sýni að sjónarmið um náttúruvá, almannavarnir og afhendingaröryggi leiði til þess að valkostur C sé ekki ásættanlegur eða að minnsta kosti ekki betri að því leyti en kostur B.

24. Áfrýjendur vísa þessu til stuðnings til varúðarreglu umhverfisréttar, sbr. 9. gr. laga um náttúruvernd, sem leiði til þess að þegar ekki sé fyrir hendi vísindaleg vissa eigi náttúran og umhverfið að njóta vafans. Samkvæmt því eigi jarðstrengur samkvæmt kosti B sem sé minna íþyngjandi fyrir umhverfið að verða fyrir valinu að teknu tilliti til óvissu um áhættu vegna eldsumbrota, jarðhræringa og veðurfars, svo og áhrifa þessara þátta á afhendingaröryggi og flutningskerfi.

25. Samkomulag stefnda Landsnets hf. við sveitarfélagið Voga sem geri ráð fyrir að Suðurnesjalína 1 fari að hluta í jörð sýni að markmið um afhendingaröryggi komi ekki í veg fyrir lagningu jarðstrengs á svæðinu. Rök stefnda fyrir vali á kosti C vegna Suðurnesjalínu 2 séu því að engu hafandi. Einnig sýni samkomulagið að fyrirtækið hafi horfið frá þeirri ráðagerð að taka ekki niður Suðurnesjalínu 1. Forsendur matsskýrslu fyrirtækisins hafi því breyst án þess að tekið hafi verið mið af því við ákvörðun um heimild til eignarnáms. Þá sé ljóst af ákvörðuninni að ráðherra hafi ekki talið samkomulagið í andstöðu við lagningu Suðurnesjalínu 2. Það standist ekki að styðja ákvörðun um heimild til eignarnáms við þessa forsendu enda hafi áhrif samkomulagsins hvorki verið rannsökuð né metin. Áfrýjendur telja að nánari skoðun á því leiði í ljós að rök stefnda Landsnets hf. fyrir valkosti C séu veik og mótsagnakennd.

26. Að þessu slepptu benda áfrýjendur á að sá kostur að leggja línuna í jörð norðan Reykjanesbrautar hafi alls ekki verið rannsakaður. Hann hafi þó verið talinn sá öruggasti með hliðsjón af áhættuþáttum náttúruvár. Í ljósi eldsumbrota á Reykjanesskaga á undanförnum árum sé hér um að ræða forsendubrest fyrir því að matsskýrsla stefnda Landsnets hf. verði lögð til grundvallar ákvörðun um framkvæmdina.

27. Áfrýjendur telja sjónarmið um kostnað og hagkvæmni einnig leiða til þeirrar niðurstöðu að sá kostur sem stefndi Landsnet hf. hafi valið og lagður hafi verið til grundvallar við ákvörðun um heimild til eignarnáms sé ekki ásættanlegur. Þannig sé það rangt að kostur C stuðli að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi í ríkari mæli en lagning jarðstrengs samkvæmt kosti B. Virðist stefndi Landsnet hf. einungis miða við stofnkostnað við lagningu línunnar. Kostnaður að þessu leyti, sem geri ráð fyrir ríflega tvöfalt hærri stofnkostnaði vegna valkostar B, hafi þó ekki verið rannsakaður af ráðherra. Hvað sem því líði sé ótækt að miða einungis við stofnkostnað heldur eigi einnig að horfa til annarra þátta, svo sem líftíma, viðhalds- og rekstrarkostnaðar sem sé lægri vegna jarðstrengja en loftlínu. Auk þess sé ekki tekið mið af fyrirsjáanlegum kostnaði við að leggja Suðurnesjalínu 1 í jörð samkvæmt fyrrnefndu samkomulagi.

28. Áfrýjendur telja að stefna stjórnvalda eða sjónarmið um svonefndan jarðstrengskvóta réttlæti ekki þá niðurstöðu að lagning loftlínu sé æskilegri kostur en jarðstrengur. Stefndi Landsnet hf. hafi lýst því yfir við meðferð eignarnámsmálsins hjá ráðherra að ákvörðun um lagningu Suðurnesjalínu 2 tengist ekki slíkum kvóta auk þess sem hann hafi hvergi verið skilgreindur eða ákveðinn með formlegu ferli. Geti slík sjónarmið því ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að svigrúm stjórnvalda til að hafna kosti sem skerði eignarrétt sé takmarkaðra en ella.

29. Samkvæmt þingsályktun nr. 26/148, sem samþykkt var á Alþingi 11. júní 2018, skuli nýta jarðstrengi á svæðum þar sem þeir hafi í för með sér mestan ávinning umfram loftlínu. Ráðherra hafi þó hvorki rannsakað né rökstutt hugsanlegan ávinning af jarðstreng samanborið við loftlínu og geti þetta atriði því ekki legið til grundvallar ákvörðun um eignarnám. Áfrýjendur telja á hinn bóginn að fyrrgreint álit Skipulagsstofnunar og önnur gögn málsins sýni ótvíræðan ávinning af jarðstreng umfram loftlínu vegna Suðurnesjalínu 2. Hafi stefndi Landsnet hf. í reynd viðurkennt að svo sé með samkomulagi sínu við sveitarfélagið Voga sem feli í sér að Suðurnesjalína 1 verði að hluta lögð í jörð. Áfrýjendur vísa í þessu sambandi einnig til Orkustefnu til ársins 2050 og ummæla í fyrrgreindri þingsályktun um að gæta skuli jafnvægis milli efnahagslegra, samfélagslegra og umhverfislegra þátta við uppbyggingu flutningskerfis raforku. Sú meginregla að meginflutningskerfi raforku skuli vera í lofti eigi hér ekki við þar sem veigamikil sjónarmið mæli gegn því. Einnig megi ráða af þingsályktun nr. 11/144, sem samþykkt var á Alþingi 28. maí 2015, að almennt beri að hækka hlutfall jarðstrengja í meginflutningskerfi raforku.

30. Áfrýjendur byggja einnig á því að hin umdeilda ákvörðun hafi falið í sér of víðtæka heimild stefnda Landsnets hf. til eignarnáms og gengið hafi verið mun nær eignarrétti þeirra en raunin hefði orðið ef annar ásættanlegur kostur hefði verið valinn, einkum jarðstrengur samkvæmt valkosti B. Er vísað til þess að sá kostur sem stefndi Landsnet hf. hafi valið, það er loftlína samkvæmt valkosti C, krefjist eignarnáms á mun víðáttumeira svæði en jarðstrengur og eyðileggi ekki aðeins ásýnd landsins heldur takmarki með ýmsum hætti möguleika á nýtingu þess. Þurfi þá að hafa í huga að helgunarsvæði loftlínu sé stærra en eingöngu það land sem tekið sé eignarnámi. Við töku ákvörðunar um eignarnám hafi auk þess skort á að gerður hafi verið fullnægjandi samanburður á umfangi skerðingar eignarréttar út frá ólíkum kostum, einkum fyrrnefndum kostum B og C.

31. Áfrýjendur vísa til þess að samráð við þá og aðkoma þeirra að ákvarðanatöku séu mikilvægir þættir við mat á hvort meðalhófs hafi verið gætt. Þeir benda á að almenningur hafi hvergi fengið að koma að ákvarðanatöku nema vegna vinnslu skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun um eignarnám hafi verið vísað til framvindu samkvæmt kerfisáætlunum stefnda Landsnets hf. sem samþykktar hafi verið af Orkustofnun. Þetta ferli hafi ekki staðist þær kröfur sem gera verði til lögformlegs ferlis sem liggi til grundvallar eignarnámi. Áfrýjendum hafi ekki gefist kostur á þátttöku í málsmeðferð vegna samþykktar Orkustofnunar á kerfisáætlun sökum þeirra breytinga sem gerðar voru á raforkulögum með lögum nr. 26/2015. Með þeim hafi leyfisveitingar stofnunarinnar vegna línulagninga stefnda Landsnets hf. verið færðar undir kerfisáætlun. Hafi þetta leitt til þess að slík leyfi Orkustofnunar urðu ekki lengur kæranleg til óháðs endurskoðunaraðila en með því hafi áfrýjendur verið sviptir kærurétti. Þá hafi Orkustofnun talið sér óskylt að taka afstöðu til framkominna athugasemda við kerfisáætlun og einungis fjallað um þá þætti sem um geti í 2. mgr. 9. gr. b raforkulaga.

32. Áfrýjendur telja framangreindar breytingar sem takmarki kæru- og þátttökurétt almennings brjóta gegn 6. og 9. gr. Árósasamningsins og 6. og 11. gr. tilskipunar 2011/92/EB sem kveði á um rétt almennings til virkrar endurskoðunar. Tilskipunin hafi verið tekin upp í EES-samninginn og innleidd hér á landi. Áfrýjendur byggja einnig á því að samþykki Orkustofnunar við kerfisáætlunum hafi ekki fullnægt 2. mgr. 9. gr. b raforkulaga og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Er í því sambandi vísað til þess að stofnunin hafi samþykkt valkost C í kerfisáætlun stefnda Landsnets hf. 2018 til 2027 áður en lokið hafði verið við umhverfismat um framkvæmdina. Reglur um mat á umhverfisáhrifum kveði hins vegar skýrt á um að slíkt mat skuli liggja fyrir áður en leyfi er veitt til framkvæmda. Hér sé því einnig um að ræða sjálfstætt brot sem leiða eigi til ógildingar ákvörðunar ráðherra um eignarnám.

33. Með vísan til framangreinds telja áfrýjendur að við meðferð eignarnámsmálsins hafi einnig verið brotið gegn ýmsum grunnreglum stjórnsýsluréttar svo að varði ógildingu ákvörðunarinnar. Þannig hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, einkum með því að skort hafi á skoðun og mat á þeim atriðum sem fram komu í fyrrgreindu samkomulagi stefnda Landsnets hf. og sveitarfélagsins Voga. Kostir þess að koma Suðurnesjalínu 2 fyrir í jörð norðan Reykjanesbrautar hafi ekki verið rannsakaðir, ekki tekin afstaða til varúðarsjónarmiða samkvæmt ákvæðum náttúruverndarlaga né mótvægisaðgerða. Einnig hafi mat ráðherra á þjóðhagslegri hagkvæmni verið ófullnægjandi, svo sem með tilliti til kostnaðarsjónarmiða, byggða- og atvinnuhagsmuna og umhverfis- og öryggisatriða.

34. Áfrýjendur benda að lokum á að þeir hafi ekki notið andmælaréttar þar sem þeir hafi ekki verið fyllilega upplýstir um meðferð eignarnámsmálsins fyrr en 28. maí 2024. Þeim hafi verið synjað um viðbótarfrest til athugasemda þótt málið væri mjög umfangsmikið og breytingar hefðu orðið á hagsmunagæslu þeirra. Telja áfrýjendur að öll málsmeðferð ráðherra sé til vitnis um fyrir fram gefna afstöðu hans og skort á vilja til að kanna sjónarmið þeirra. Með vísan til alls framangreinds hafi einnig verið brotið gegn skráðri og óskráðri reglu stjórnsýsluréttar um réttmæti og meðalhóf.

Helstu málsástæður stefnda Landsnets hf.

35. Stefndi Landsnet hf. mótmælir því að skilyrði samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar til eignarnáms bresti af þeirri ástæðu að fyrir hendi hafi verið annar tækur framkvæmdakostur sem leitt hefði af sér minni röskun á eignarréttindum áfrýjenda. Samkvæmt dómaframkvæmd beri í tilvikum sem þessum að líta til þess hvort fyrir hendi séu gildar ástæður sem réttlæti þá auknu skerðingu eignarréttinda sem fylgi þeim framkvæmdakosti sem valinn hefur verið.

36. Lagt hafi verið ítarlegt mat á sex valkosti við lagningu Suðurnesjalínu 2 og stefndi metið þá svo að valkostur C, loftlína samhliða Suðurnesjalínu 1 innan sveitarfélagsins Voga, væri sá sem félli best að þeim sjónarmiðum sem honum beri samkvæmt 1. gr., 1. mgr. 9. gr. og 5. mgr. 9. gr. a raforkulaga að leggja til grundvallar uppbyggingu flutningskerfis raforku. Er um það jafnframt vísað til markmiðs raforkulaga og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og uppbyggingu flutningskerfis raforku sem nánar er kveðið á um í þingsályktunum nr. 11/144 og 26/148.

37. Í samræmi við framangreint hafi stefnda borið að leggja Suðurnesjalínu 2 sem háspennulínu í lofti nema annar kostur teldist hagkvæmari eða æskilegri, meðal annars út frá tæknilegum atriðum. Svo hátti ekki til í málinu enda ljóst að jarðstrengur sé mun dýrari kostur en loftlína. Þá sé loftlína í meginflutningskerfi raforku betur til þess fallin en jarðstrengur að tryggja skilvirka og áreiðanlega afhendingu raforku. Viðgerð á streng þegar truflun verður á línum, svo sem vegna náttúruhamfara, krefjist lengri tíma og kostnaðar en á loftlínu. Því séu 220 kV loftlínur tæknilega betri kostur en samsvarandi jarðstrengir með tilliti til áreiðanleika og afhendingaröryggis. Það eigi enn frekar við á svæðum þar sem búast megi við náttúruhamförum á borð við jarðskjálfta eða hraunrennsli.

38. Stefndi mótmælir málsástæðum áfrýjenda um að undirbúningur ákvörðunar ráðherra hafi ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög, einkum ákvæði þeirra um rannsókn, rökstuðning og andmælarétt. Eignarnámsbeiðni stefnda hafi verið studd fullnægjandi rökum og gögnum sem lagt hafi verið mat á og tekin afstaða til með ákvörðun ráðherra. Ekki hafi verið tilefni fyrir ráðherra að rannsaka frekar staðhæfingar áfrýjenda um kosti jarðstrengs umfram loftlínu. Málið hafi verið ítarlega upplýst þegar það kom til kasta ráðherra og rökstuðningur ákvörðunar hans verið ítarlegur. Áfrýjendum hafi gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri á öllum stigum málsmeðferðar og þeir ítrekað nýtt sér þann rétt.

39. Málsástæðum áfrýjenda vegna þátttökuréttar almennings við meðferð og afgreiðslu kerfisáætlunar stefnda Landsnets hf. 2018 til 2027 er mótmælt. Við afgreiðslu hennar hafi ekki verið vikið frá ákvæðum tilskipunar 2001/42/EB eða þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Þá séu málsástæður áfrýjenda vegna ætlaðra brota gegn ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB eða lögum um umhverfismat reistar á röngum skilningi á gildissviði þessara reglna sem eigi ekki við um kerfisáætlun stefnda.

40. Loks sé til þess að líta að fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi farið fram í samræmi við fyrirmæli tilskipunar 2011/92/ESB og lög um mat á umhverfisáhrifum áður en veitt var framkvæmdaleyfi af hálfu sveitarfélagsins Voga. Áfrýjendur hafi notið þátttökuréttar við þá meðferð málsins. Engir annmarkar hafi verið á meðferð þess hvað varði rétt almennings til þátttöku samkvæmt framangreindum tilskipunum og lögum.

Helstu málsástæður stefnda íslenska ríkisins

41. Stefndi íslenska ríkið mótmælir kröfum og málatilbúnaði áfrýjenda og byggir á því að þeim hafi ekki tekist að sýna fram á neitt sem leiða eigi til þess að fella beri úr gildi ákvörðun ráðherra 21. júní 2024 um heimild til eignarnáms. Ákvörðunin hafi í einu og öllu fylgt lögum og engum form- eða efnisannmörkum til að dreifa sem leiða eigi til ógildingar hennar.

42. Stefndi telur skilyrði eignarnáms samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf og meðalhóf hafa verið uppfyllt við töku ákvörðunarinnar. Ríkir almannahagsmunir séu fólgnir í því að flutnings- og dreifikerfi raforku í landinu séu örugg, skilvirk og hagkvæm. Sýnt hafi verið fram á að brýn þörf sé á framkvæmdinni vegna afhendingaröryggis raforku.

43. Stefndi mótmælir staðhæfingum áfrýjenda um að ráðherra hafi vikið sér undan samanburði á valkostum og ekki rannsakað nægilega ákveðna þætti, svo sem með samanburði á stærð svæðis og umfangi réttinda tengdra umsókn um heimild til eignarnáms. Öll gögn, bæði frá áfrýjendum og meðstefnda, hafi verið yfirfarin og rannsökuð og sú leið sem áfrýjendur lögðu til, það er valkostur B. Það hafi verið mat stefnda að meðstefndi hefði gætt meðalhófs við útfærslu framkvæmdarinnar. Því er mótmælt að ráðherra hafi ekki viðhaft sjálfstæða athugun á framkvæmdakostum eða lagt ófullnægjandi forsendur til grundvallar ákvörðuninni.

44. Í matsskýrslu framkvæmdarinnar sé meðal annars gerð grein fyrir þeim valkostum sem komið hafi til greina, þar á meðal jarðstreng. Vísað sé til stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku þar sem fram komi sú meginregla að notast skuli við loftlínur nema annað sé talið æskilegra, meðal annars út frá tæknilegum atriðum eða umhverfis- eða öryggissjónarmiðum. Ekki hafi verið tilefni til að víkja frá þessari meginreglu, sér í lagi þar sem kostnaður við loftlínu sé mun lægri en við jarðstreng. Þó að lagning hans sé tæknilega möguleg og í samræmi við markmið um bætt afhendingaröryggi á Suðurnesjum beri meðstefnda að líta til þess markmiðs raforkulaga að stuðla að þjóðfélagslega hagkvæmu raforkukerfi, sbr. 1. gr. raforkulaga, og þeirra atriða sem talin eru upp í 1. til 5. tölulið greinarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna beri meðstefnda að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Sú stefna liggi fyrir í þingsályktun nr. 11/144 sem samþykkt var á Alþingi 28. maí 2015. Framkvæmdin samrýmist þessari stefnu stjórnvalda.

45. Stefndi vísar til þess að hann hafi metið það svo að meðalhófs hafi verið gætt við útfærslu framkvæmdarinnar en auk þess hafi meðstefndi ekki krafist fullkominna eignaryfirráða á landsréttindum heldur óskað eftir að taka eignarnámi afmarkað land til ótímabundinna nota. Beiðnin hafi verið sett fram og afmörkuð með þeim hætti að gætt hafi verið meðalhófs og ekki seilst lengra en þörf krafðist til að ná fram skilgreindum markmiðum framkvæmdarinnar.

46. Stefndi mótmælir því að lokum að forsendur samkomulags sveitarfélagsins Voga og meðstefnda um framtíðarfyrirkomulag Suðurnesjalínu 1 séu í ósamræmi við forsendur lagningar Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu. Samkomulagið varði ekki fyrirhugaða framkvæmd og hafi ekki verið viðfangsefni ákvörðunar ráðherra. Loks andmælir stefndi þeim staðhæfingum áfrýjenda að brotið hafi verið gegn andmælarétti þeirra enda hafi þeim ítrekað verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum.

Löggjöf

47. Ákvæði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 eru svohljóðandi:

48. Í 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum nr. 62/1994, segir eftirfarandi:

49. Í 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003 er að finna heimild til eignarnáms. Þar segir í 1. mgr. að nái fyrirtæki ekki samkomulagi við landeiganda eða eiganda orkulinda vegna framkvæmda á grundvelli laganna, þar með talið um endurgjald fyrir landnot, vatnsréttindi, jarðhitaréttindi eða aðrar orkulindir, geti ráðherra tekið eignarnámi nauðsynlegt land, landgæði, mannvirki, aðstöðu og önnur réttindi landeiganda að því leyti sem nauðsyn beri til. Ráðherra afhendir viðkomandi fyrirtæki þau verðmæti sem tekin eru eignarnámi og getur heimilað fyrirtækinu að framkvæma eignarnámið og ber það jafnframt allan kostnað af því.

50. Í 1. gr. raforkulaga er fjallað um markmið laganna. Þar segir að markmið þeirra sé að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í fimm töluliðum greinarinnar koma fram nánari fyrirmæli um hvernig þessu meginmarkmiði skuli náð. Samkvæmt 1. tölulið skal skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. Í 2. tölulið segir að stuðla skuli að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku. Samkvæmt 3. tölulið skal tryggja fullnægjandi raforkuöryggi, hagsmuni neytenda og neytendavitund á raforkumarkaði. Í 4. tölulið kemur fram að stuðla skuli að nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa og í 5. tölulið að taka skuli tillit til umhverfissjónarmiða.

51. Í 1. málslið 1. mgr. 8. gr. raforkulaga segir að eitt fyrirtæki skuli annast flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla laganna um flutning. Flutningsfyrirtækið skuli byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Fyrirtækið hafi eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna.

52. Samkvæmt 5. mgr. 9. gr. a sömu laga ræðst nánari útfærsla mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfis, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku er svo fjallað í 39. gr. a raforkulaga. Þar segir að ráðherra leggi á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku.

53. Á grundvelli 39. gr. a laganna samþykkti Alþingi 28. maí 2015 þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Í upphafsorðum hennar segir að Alþingi álykti að við uppbyggingu dreifi- og flutningskerfis raforku, þar með talið við gerð kerfisáætlunar, verði stefna sú sem fram komi í þingsályktuninni höfð að leiðarljósi að því er varðar þau álitamál hvenær leggja skuli raflínur í jörð og hvenær reisa þær sem loftlínur, auk annarra atriða.

54. Í grein 1.3 í þingsályktun nr. 11/144 er fjallað um meginflutningskerfi raforku. Þar segir:

55. Alþingi ályktaði á ný á grundvelli 39. gr. a raforkulaga og samþykkti 11. júní 2018 þingsályktun nr. 26/148 um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Henni var síðar breytt 2. september 2019 með ályktun nr. 50/149. Þar kemur fram að þingsályktunin skuli tekin til endurskoðunar á haustþingi 2019 en þangað til gildi þau viðmið og meginreglur varðandi lagningu raflína sem fram koma í þingsályktun nr. 11/144.

56. Í skipulagslögum nr. 123/2010, eins og þau hljóðuðu þegar ráðherra heimilaði stefnda Landsneti hf. eignarnám í landi áfrýjenda, segir í 1. málslið 1. mgr. 13. gr. að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt skuli sveitarstjórn ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga, sbr. 1. og 2. málslið 4. mgr. 13. gr. sömu laga. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laganna skal sveitarstjórn, við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort hún sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar. Sveitarstjórn skal enn fremur taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.

57. Í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sagði í 1. mgr. 11. gr. að Skipulagsstofnun skyldi gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrsla framkvæmdaraðila uppfyllti skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti Skipulagsstofnunar skyldi gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þar með talið gildi þeirra gagna sem lægju til grundvallar matinu og niðurstöðum þess ásamt tengdum leyfisveitingum ef við ætti. Jafnframt skyldi þar fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem hefðu borist við kynningu á frummatsskýrslu.

58. Í 1. málslið 1. mgr. 13. gr. sömu laga sagði að óheimilt væri að gefa út leyfi til framkvæmdar samkvæmt 5. og 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd samkvæmt 6. gr. væri ekki matsskyld. Í 2. mgr. 13. gr. sagði að við ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmdar samkvæmt flokki A skyldi leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 1. málslið 3. mgr. 13. gr. skyldi leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfi væri vikið frá álitinu.

59. Í 7. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd segir að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram koma í 8. til 11. gr. Þetta gildi einnig um stefnumótun og áætlanagerð stjórnvalda og félaga í eigu hins opinbera. Ákvæði 8. til 10. gr. eru svohljóðandi:

Niðurstaða

60. Eins og áður er rakið hefur undirbúningur Suðurnesjalínu 2 staðið lengi. Meginmarkmið framkvæmdarinnar er að bæta afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum og auka flutningsgetu raforkukerfisins milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja, til hagsbóta Suðurnesjum og landinu öllu.

61. Um er að ræða tæplega 34 km 220 kV háspennulínu, að langmestu leyti í lofti, frá Hamranesi í Hafnarfirði að Rauðamel á Njarðvíkurheiði í Reykjanesbæ með nýjum tengivirkjum í Hrauntungu í landi Hafnarfjarðar og á Njarðvíkurheiði. Að verulegu leyti er mannvirkinu ætlað að liggja samsíða Suðurnesjalínu 1, 132 kV loftlínu reistri árið 1991, meðal annars á Strandarheiði um jörð áfrýjenda sem er innan sveitarfélagsins Voga.

Dómar Hæstaréttar 2016 vegna Suðurnesjalínu 2 og viðbrögð stefnda Landsnets hf. við þeim

62. Í dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015 var fjallað um gildi ákvörðunar ráðherra 24. febrúar 2014 um heimild stefnda Landsnets hf. til eignarnáms vegna Suðurnesjalínu 2. Svaraði sú framkvæmd í öllu verulegu til þeirrar sem enn er fyrirhuguð og ákvörðun ráðherra um heimild til eignarnáms lýtur að. Í þeim málum, eins og í því sem hér er til úrlausnar, var deilt um þá afstöðu stefnda Landsnets hf. að leggja línuna í lofti í stað jarðstrengs. Var þá einkum á því byggt af hálfu landeigenda að slík útfærsla fullnægði ekki kröfum um almenningsþörf og meðalhóf samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár, sbr. 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, svo og að ekki hefði legið fyrir fullnægjandi rannsókn og samanburður við þá leið að leggja línuna í jörð áður en ráðherra heimilaði fyrirtækinu eignarnám.

63. Með áðurnefndum dómum Hæstaréttar var því slegið föstu að undirbúningur framkvæmdarinnar hefði farið eftir formlega lögboðnu ferli, þar á meðal um mat á umhverfisáhrifum. Einnig kom fram að ekki hefðu verið gerðar athugasemdir af hálfu landeigenda við það meginmarkmið stefnda Landsnets hf. að auka þyrfti flutningsgetu raforkukerfisins til og frá Reykjanesi. Hins vegar vísaði rétturinn til þess að ekki yrði séð að fyrirtækið hefði við undirbúning framkvæmdarinnar látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja raflínuna í jörð. Þess í stað hefði það vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Ráðherra hefði, þrátt fyrir þessa annmarka, látið hjá líða að hafa forgöngu um að þetta atriði yrði sérstaklega athugað áður en hann heimilaði fyrirtækinu eignarnám. Yrði ekki ráðið af gögnum eða flutningi málsins hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans og kostnaður af lagningu, eftir atvikum með tilliti til þjóðhagslegrar hagkvæmni, sbr. 1. gr. raforkulaga. Að virtri meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar, sbr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, var af þeim sökum fallist á kröfur landeigenda um ógildingu ákvarðana ráðherra um heimild til eignarnáms.

64. Í framhaldi af dómum Hæstaréttar lét stefndi Landsnet hf. vinna nýja skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar svo sem áður er rakið. Er þar að finna ítarlegan samanburð á háspennulínu í lofti og jarðstreng, hvar slíkur strengur gæti legið, hver kostnaður af lagningu hans yrði og áhrif á umhverfið samanborið við loftlínu. Fram kemur í skýrslunni að ákvörðun um aðalvalkost hafi grundvallast á því að vega og meta nokkra meginþætti, þar á meðal áhrif á umhverfið. Um slík áhrif segir í skýrslunni að sú leið sem fyrirtækið leggi til sem aðalvalkost, það er loftlína samkvæmt valkosti C, hafi í heild neikvæðari umhverfisáhrif en jarðstrengsleiðir og hafi verið leitast við að bregðast við því með tilteknum hætti. Með vísan til niðurstöðu umhverfismatsins, samanburðar við aðra valkosti, þar á meðal jarðstreng samkvæmt valkosti B, og stefnu stjórnvalda um efnið telji fyrirtækið þó ekki að munur umhverfisáhrifa sé svo mikill að réttlæti mun dýrari leið.

Um raforkulög og stefnu stjórnvalda á grundvelli þeirra

65. Fyrirhuguð framkvæmd stefnda Landsnets hf. grundvallast nú sem fyrr á raforkulögum. Í 1. gr. laganna kemur fram að markmið þeirra sé að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Beri í því skyni meðal annars að stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku, tryggja fullnægjandi raforkuöryggi og hagsmuni neytenda svo og taka tillit til umhverfissjónarmiða.

66. Beiðni stefnda Landsnets hf. um heimild til eignarnáms og ákvörðun ráðherra þar að lútandi var reist á 23. gr. raforkulaga. Samkvæmt henni getur ráðherra tekið eignarnámi nauðsynlegt land, landgæði, mannvirki, aðstöðu og önnur réttindi landeiganda að því leyti sem nauðsyn ber til vegna framkvæmda á grundvelli laganna. Verður af þessu ráðið það mat löggjafans að meginmarkmið 1. gr. laganna, það er uppbygging þjóðhagslega hagkvæms raforkukerfis, svo og nánari sjónarmið greinarinnar um hvað í því felist, helgist af almenningsþörf í skilningi 72. gr. stjórnarskrár. Ekki fer á milli mála að framkvæmdin Suðurnesjalína 2 samrýmist þessu meginmarkmiði þótt eftir sem áður sé deilt um hvaða útfærsla háspennutengingar milli Suðurnesja og höfuðborgarsvæðisins sé að öllu virtu æskilegust, einkum með tilliti til umhverfisáhrifa, þróunar byggðar á svæðinu og hagsmuna áfrýjenda af því að fá að njóta landareignar sinnar í friði.

67. Samkvæmt 5. mgr. 9. gr. a raforkulaga, eins og þeim var breytt með 3. gr. laga nr. 26/2015, ræðst nánari útfærsla mannvirkja vegna uppbyggingar flutningskerfisins, svo sem hvort um er að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og uppbyggingu flutningskerfis raforku. Er þá til þess að líta að samkvæmt 39. gr. a laganna, eins og þeim var breytt með 5. gr. laga nr. 26/2015, skal ráðherra á fjögurra ára fresti leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Í athugasemdum með frumvarpi til breytingarlaganna kom fram að með „stefnu stjórnvalda“ væri vísað til tillögu til þingsályktunar sem lögð væri fram samhliða frumvarpinu. Hér var um að ræða ályktun Alþingis 28. maí 2015 nr. 11/144, um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Þá samþykkti þingið 11. júní 2018 þingsályktun nr. 26/148 um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku.

68. Í þingsályktun nr. 11/144, sem áður er rakin, er í samræmi við fyrirmæli 5. mgr. 9. gr. a raforkulaga að nokkru tekin afstaða til þess hvaða nánari leiðir skuli fara við uppbyggingu dreifi- og flutningskerfis raforku, svo sem hvort og hvenær notast skuli við jarðstreng eða loftlínu. Þar kemur fram að meginreglan skuli vera sú að notast sé við loftlínur í meginflutningskerfi raforku nema annað sé talið hagkvæmara eða æskilegra, meðal annars út frá tæknilegum atriðum eða umhverfis- og öryggissjónarmiðum. Með tilliti til umhverfis- og öryggissjónarmiða skuli meta í hverju tilviki hvort rétt sé að nota jarðstreng á viðkomandi línuleið, eða afmörkuðum köflum hennar, á grundvelli nánar tilgreindra viðmiða sem talin eru upp í fimm töluliðum sem réttlæti þá að dýrari kostur sé valinn.

69. Við mat á kostnaði í þessu tilliti er í þingsályktuninni miðað við að kostnaður við að leggja jarðstreng skuli ekki vera meira en tvöfaldur kostnaður loftlínu nema þegar um er að ræða skilgreint þéttbýli eða friðland. Í upphaflegri tillögu til þingsályktunarinnar var gert ráð fyrir því að við samanburð á kostnaði skyldi miða við núvirtan stofnkostnað og „rekstrarkostnað yfir líftíma mannvirkisins“. Því ákvæði var breytt í samræmi við breytingartillögu atvinnuveganefndar Alþingis með vísan til þess að skýrara þætti að miða eingöngu við núvirtan stofnkostnað og það væri síður umdeilanlegt enda lægju ýmsar forsendur til grundvallar útreikningi á líftímakostnaði jarðstrengs.

70. Í athugasemdum við þá tillögu sem varð að þingsályktun nr. 11/144 var vísað til umræðu á undangengnum árum um notkun jarðstrengja í dreifi- og flutningskerfi raforku. Fram kom að tæknilega væri munur á loftlínum og jarðstrengjum og samanburður að mörgu leyti flókið viðfangsefni þar sem ólík sjónarmið kæmu við sögu. Þróun hefði orðið í gæðum jarðstrengja og kostnaður við lagningu þeirra farið lækkandi. Það ætti sérstaklega við um jarðstrengi á lægri spennu. Strengir á hærri spennu væru hins vegar enn sem komið er allnokkuð dýrari en loftlínur auk þess sem tæknilegar áskoranir gætu í sumum tilvikum verið meiri og viðgerðartími lengri. Með þingsályktuninni væri því lagt til að í lágspenntu dreifi- og landshlutakerfi raforku yrði meginreglan sú að jarðstrengjalausnir væru valdar umfram loftlínur en meginflutningskerfi yrði í lofti. Mikilvægt væri þó að skoða hvert tilvik fyrir sig sjálfstætt þar sem aðstæður gætu verið ólíkar og brýnt að fylgjast með tækniþróun sem fleygði fram á þessu sviði og gæti breytt forsendum við val á tæknilegum lausnum.

71. Í þingsályktun 11. júní 2018 nr. 26/148 um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku segir að treysta skuli kerfið betur, tengja betur lykilsvæði og tryggja afhendingaröryggi raforku um land allt. Kemur þar meðal annars fram að Suðurnes skuli í því tilliti sett í forgang. Skoða skuli að hve miklu leyti megi nýta jarðstrengi með hagkvæmum hætti við uppbyggingu. Þegar framkvæmd taki til fleiri en eins sveitarfélags skuli þó tryggja að ákvarðanir um einstaka jarðstrengskafla, þegar það eigi við, byggist á heildstæðu mati á þeim hluta flutningskerfisins þar sem lengd jarðstrengskafla sé háð takmörkunum og „innbyrðis háð“. Í slíkum tilvikum skuli miða að því að jarðstrengskaflar séu nýttir á þeim svæðum þar sem slíkir strengir hafi í för með sér mestan ávinning umfram loftlínu.

72. Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn mælt fyrir um helstu sjónarmið sem líta ber til við heildarmat þegar ákvörðun er tekin um uppbyggingu meginflutningskerfis raforku. Er ekki um það deilt að hin fyrirhugaða framkvæmd er hluti þess kerfis. Þá er gert ráð fyrir því í lögunum að tekin sé nánari afstaða til þess með stefnu stjórnvalda í þingsályktun hvort og hvenær notast sé við loftlínur og jarðstrengi í einstöku tilfelli. Þótt slík stefna stjórnvalda verði að rúmast innan laga og samrýmast markmiðum þeirra, þar á meðal raforkulögum, lögum um mat á umhverfisáhrifum og náttúruvernd, er hafnað sjónarmiðum áfrýjenda um að þau viðmið sem þar koma fram séu í andstöðu við lög eða þýðingarlaus fyrir úrlausn málsins, sbr. dóm Hæstaréttar 15. júní 2017 í máli nr. 193/2017. Er þá einnig haft í huga að þessi viðmið veittu fullnægjandi svigrúm til mats á þeim sjónarmiðum sem skiptu máli við ákvörðun um útfærslu framkvæmdarinnar, þar á meðal vegna verndar náttúru og umhverfis.

Um þýðingu laga um mat á umhverfisáhrifum og álits Skipulagsstofnunar

73. Áður er rakið að Skipulagsstofnun taldi í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum aðalvalkost stefnda Landsnets hf. vera þann sem neikvæðust áhrif hefði af raunhæfum kostum með tilliti til ákveðinna umhverfisþátta, nánar tiltekið landslags og ásýndar, ferðaþjónustu og útivistar, vistgerða og gróðurs auk fuglalífs. Einnig var það álit stofnunarinnar að lagning línunnar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og unnt væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum og væri þá valkostur B æskilegastur. Hvað sem þessu líður var það niðurstaða stofnunarinnar að áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið hefði verið lýst með fullnægjandi hætti í matsskýrslu. Einnig var áréttað að það væri sveitarfélaga á svæðinu að taka endanlega afstöðu til þess hvaða leið yrði fyrir valinu við útgáfu leyfa fyrir framkvæmdinni.

74. Í ljósi markmiða laga um umhverfismat og hlutverks Skipulagsstofnunar samkvæmt þeim var álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum eitt þeirra atriða sem ráðherra bar að taka tillit til við heildarmat sitt á því hvort stefnda Landsneti hf. yrði veitt heimild til eignarnáms, þar á meðal hvort markmiðum framkvæmdarinnar yrði með viðunandi hætti náð með annarri og minna íþyngjandi leið en lagt var upp með af stefnda. Er þá einnig haft í huga að mati á umhverfisáhrifum Suðurnesjalínu 2 var meðal annars ætlað að taka til verndarhagsmuna laga um náttúruvernd og skapa grundvöll fyrir niðurstöðu um hvort mannvirkið samrýmdist efni og markmiðum þeirra, einkum við útgáfu framkvæmdaleyfis sveitarfélaga. Hins vegar gat álit stofnunarinnar ekki ráðið úrslitum að þessu leyti enda ekki hlutverk hennar að lögum að leggja heildarmat á öll þau sjónarmið sem máli skipta við val á útfærslu framkvæmdar, einkum þjóðhagslega hagkvæmni samkvæmt 1. gr. raforkulaga.

75. Í forsendum dóms Hæstaréttar í fyrrgreindu máli nr. 41/2025, sem fjallar um gildi framkvæmdaleyfis vegna Suðurnesjalínu 2 og kveðinn er upp samhliða dómi í þessu máli, er rakið að sveitarstjórn sveitarfélagsins Voga hafi, áður en framkvæmdaleyfi var gefið út, kynnt sér skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og gengið úr skugga um að umbeðin framkvæmd væri sú sem þar væri lýst, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi sveitarstjórnin kannað samræmi milli fyrirhugaðs leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstutt ítarlega hvers vegna með leyfinu væri vikið frá því, sbr. 3. mgr. 13. gr. síðargreindu laganna. Með dóminum er því hafnað að við þá ákvörðun hafi ekki verið tekið nægilegt tillit til álits stofnunarinnar. Hafi rökstuðningur sveitarfélagsins borið með sér, svo og öll meðferð málsins, að tekin var afstaða til álitsins og það lagt til grundvallar í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Þá er í dóminum ekki á það fallist að skort hafi á rannsókn málsins hjá sveitarfélaginu eða að útgáfa framkvæmdaleyfisins hafi byggst á ómálefnalegum grunni.

76. Framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarfélaga voru forsenda þess að ráðherra gæti tekið afstöðu til umsóknar stefnda Landsnets hf. og ákveðið hvort og að hvaða marki veita bæri fyrirtækinu heimild til eignarnáms á grundvelli 23. gr. raforkulaga. Jafnframt var það fyrsta kastið þessara staðbundnu stjórnvalda að taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum og leggja það til grundvallar ákvörðun um framkvæmdaleyfi.

77. Að þessu gættu og í ljósi niðurstöðu í fyrrgreindu hæstaréttarmáli nr. 41/2025 er ekki fallist á að við meðferð umsóknar stefnda Landsnets hf. um heimild til eignarnáms eða með ákvörðun sinni þar um hafi ráðherra litið fram hjá áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar eða tekið ónógt tillit til niðurstöðu stofnunarinnar.

Fyrirhuguð framkvæmd og ákvörðun ráðherra í ljósi krafna um hlutlægni, réttmæti og meðalhóf

78. Samkvæmt fordæmum Hæstaréttar hefur sá sem hyggur á framkvæmd forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið hennar, enda sé mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 22. október 2009 í máli nr. 22/2009. Af þessu leiðir að áður en eignarnám er gert í þágu framkvæmdar þarf fullnægjandi rannsókn að hafa farið fram á þeim leiðum sem til greina koma að settu marki. Verður eignarréttur ekki skertur ef slík rannsókn hefur leitt í ljós að unnt er með öðrum vægari úrræðum og viðunandi hætti að ná því markmiði sem framkvæmd miðar að, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 19. mars 2009 í máli nr. 425/2008 og 15. nóvember 2012 í máli nr. 60/2012. Er það því stefndu að sýna fram á að sú útfærsla á framkvæmdinni sem stefndi Landsnet hf. kaus og heimild ráðherra til eignarnáms laut að hafi verið reist á hlutlægum grunni, grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum og samrýmst kröfum stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar um meðalhóf.

79. Þegar um er að ræða framkvæmd sem sæta skal mati á umhverfisáhrifum vegur þungt í þessu tilliti hvort slíkt ferli hafi farið fram í samræmi við þær reglur sem um það gilda og hvort að svo búnu hafi verið tekin rökstudd afstaða til niðurstöðu matsins með það fyrir augum að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. fyrrgreinda dóma Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015. Er þá horft til þess sem fyrr greinir að þegar framkvæmdaraðili hefur með fullnægjandi hætti lagt hlutlægan grunn að ákvarðanatöku sinni nýtur hann að lögum svigrúms við mat á því hvaða leið sé best til þess fallin að ná settu marki.

80. Áður er rakið að sú leið að leggja Suðurnesjalínu 2 í jörð var ítarlega rannsökuð af stefnda Landsneti hf. í framhaldi af fyrrnefndum dómum Hæstaréttar. Bera gögn málsins, einkum matsskýrsla um umhverfisáhrif, með sér að þessi leið og mismunandi útfærslur hennar hafi verið bornar saman við loftlínu, einnig í mismunandi útfærslum, meðal annars með tilliti til neikvæðra umhverfisáhrifa umfram jarðstreng. Enn fremur liggur fyrir að eftir að álit um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir var aflað viðbótargagna um afmarkaða þætti, einkum tjónnæmi vegna náttúruvár. Svo sem slegið er föstu í dómi í fyrrgreindu máli nr. 41/2025 er á það fallist að tilefni hafi verið til þeirrar gagnaöflunar, einkum í ljósi aukinna jarðhræringa á Reykjanesskaga.

81. Að því er varðar mat á kostnaði framkvæmdarinnar og mismunandi raunhæfum útfærslum hennar var sá annmarki á undirbúningi málsins að ekki var með tölulegum samanburði leitast við að leggja mat á og bera saman rekstrarkostnað á líftíma loftlínu annars vegar og jarðstrengs hins vegar. Í ljósi þeirra krafna um meðalhóf sem leiða af 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, getur hér ekki ráðið úrslitum þótt í stefnu stjórnvalda samkvæmt þingsályktun nr. 11/144 væri aðeins gert ráð fyrir því að slíkur samanburður færi fram á grundvelli núvirts stofnkostnaðar. Er þá haft í huga að mat á þjóðhagslegri hagkvæmni framkvæmdar í skilningi 1. gr. raforkulaga getur eftir eðli málsins sjaldnast takmarkast við stofnkostnað einvörðungu. Hvað sem þessu líður er í matsskýrslu umhverfisáhrifa að finna umfjöllun um þau nánari atriði sem máli skipta við mat á rekstrarkostnaði og áhættuþáttum á líftíma loftlínu annars vegar og jarðstrengs hins vegar, svo sem styttri líftíma slíks strengs og flóknari viðgerðir ef þeim er að skipta. Verður heldur ekki fram hjá því litið að mat á slíkum kostnaði er óhjákvæmilega háð óvissu með hliðsjón af löngum líftíma þeirra mannvirkja sem hér um ræðir. Eins og málið liggur fyrir telst þessi annmarki því ekki verulegur.

82. Að þessu gættu liggur fyrir að stefndi Landsnet hf. lagði með fullnægjandi hætti hlutlægan grunn að vali sínu á fyrirhugaðri útfærslu Suðurnesjalínu 2 og þar með umsókn sinni um heimild til eignarnáms. Er því þar af leiðandi hafnað að skort hafi á rannsókn málsins við ákvörðun ráðherra um heimild til eignarnáms.

83. Að þessu frágengnu kemur til úrlausnar hvort ráðherra hafi gætt málefnalegra sjónarmiða við ákvörðun sína og hvort hún fullnægi fyrrgreindum kröfum stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar um meðalhóf.

84. Náttúru- og umhverfisvernd er ótvírætt meðal þess sem horfa ber til við heildarmat á málefnalegum sjónarmiðum svo og hvort kröfum um meðalhóf sé fullnægt þegar tekin er ákvörðun um heimild til eignarnáms samkvæmt 23. gr. raforkulaga að gættum fyrirmælum 72. gr. stjórnarskrár. Gildir þá einu hvort litið er til fyrrnefndrar 1. gr. laganna eða efnis og markmiða annarra laga, einkum laga um mat á umhverfisáhrifum og náttúruvernd sem áður eru rakin.

85. Af þessu verður ráðið að kostnaðar- og hagkvæmnissjónarmið geta ein og sér ekki fortakslaust ráðið úrslitum gagnvart neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar svo og öðrum málefnalegum sjónarmiðum sem við eiga. Skiptir þar af leiðandi máli við heildarmat á tækum leiðum hver sé raunverulegur munur á kostnaði við þær og hvort hann sé úr hófi.

86. Andspænis kostnaðarsjónarmiðum hefur að sama skapi þýðingu hversu neikvæð umhverfisáhrif eru talin verða og hvort munur á slíkum neikvæðum áhrifum vegna mismunandi leiða sé verulegur eða óverulegur. Í málinu er þá til þess að líta að bæði sú leið við framkvæmdina sem stefndi Landsnet hf. hyggst fara og jarðstrengur samkvæmt áðurlýstum valkosti B hafa neikvæð umhverfisáhrif. Felst munurinn einkum í því að sjónræn áhrif loftlínu eru meiri en jarðstrengs og það þótt loftlínan verði að mestu lögð við hlið eldri háspennulínu. Jarðstrengur hefur á hinn bóginn umfram loftlínu neikvæð áhrif á eldhraun og jarðmyndanir. Að öllu virtu, þar á meðal þeim annmörkum sem voru á áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, verður lagt til grundvallar að munur á neikvæðum áhrifum að þessu leyti sé ekki verulegur, sbr. einnig fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 41/2025.

87. Svo sem áður greinir var það niðurstaða stefnda Landsnets hf. að framkvæmdin, það er loftlína samkvæmt valkosti C, fullnægði betur þeim markmiðum sem fram koma í 1. gr. raforkulaga og áðurlýstri stefnu stjórnvalda þrátt fyrir neikvæð umhverfisáhrif umfram jarðstrengsleiðir. Til grundvallar þeirri niðurstöðu lá ekki einungis það mat að jarðstrengur væri talsvert dýrari kostur en loftlína heldur var slík útfærsla einnig talin betur til þess fallin að tryggja skilvirka og áreiðanlega afhendingu raforku í meginflutningskerfi fyrirtækisins af tæknilegum ástæðum. Var þar einkum haft í huga að þótt jarðstrengur væri raunhæfur kostur leiddi sú leið til þess að skertir væru til framtíðar möguleikar á lagningu jarðstrengja á svæðinu. Auk þess mæltu öryggis- og kostnaðarsjónarmið þeim tengd, einkum vegna jarðhræringa, frekar með loftlínu. Þá var tekið tillit til þess að þrátt fyrir niðurstöðu Skipulagsstofnunar hefði munur á neikvæðum umhverfisáhrifum loftlínu samkvæmt valkosti C og jarðstrengs samkvæmt valkosti B ekki verið talinn afgerandi.

88. Samkvæmt þessu er ljóst að val stefnda Landsnets hf. á útfærslu framkvæmdarinnar byggðist ekki einvörðungu á kostnaðarsjónarmiðum þótt það atriði hefði þýðingu við heildarmat, svo sem rétt var samkvæmt markmiði 1. gr. raforkulaga um þjóðhagslega hagkvæmt raforkukerfi. Til hliðsjónar er bent á að gögn málsins bera með sér að ekki hafi verið valinn ódýrasti kostur við fyrirhugaða lagningu Suðurnesjalínu 2, það er valkostur C2, sem gerði ráð fyrir að háspennulína lægi samsíða fyrirliggjandi Suðurnesjalínu 1 innan marka sveitarfélagsins Hafnarfjarðar. Eins og málið liggur fyrir er sú mögulega útfærsla framkvæmdarinnar þó án þýðingar fyrir úrlausn málsins.

89. Ekki verður hjá því litið að val á leið við lagningu háspennulínu, svo sem þeirrar sem hér um ræðir, er að nokkru leyti háð sérfræðilegu mati. Eru þá einkum hafðir í huga fyrrgreindir þættir sem lúta að öryggi, skilvirkni og gæðum afhendingar raforku og ólíkum eiginleikum loftlínu og jarðstrengs í því tilliti. Með héraðsdómi og hinum áfrýjaða dómi, sem í báðum tilvikum voru skipaðir sérfróðum meðdómsmanni, var í meginatriðum tekið undir rök stefnda Landsnets hf. um hagkvæmni og tæknilega kosti fyrirhugaðrar framkvæmdar umfram aðrar leiðir, einkum jarðstrengs samkvæmt valkosti B. Fyrir Hæstarétti hafa áfrýjendur ekki lagt fram gögn eða fært rök sem hnekkt geta því mati.

90. Að öllu þessu gættu er því hafnað að unnt hafi verið með öðrum vægari úrræðum, svo sem með jarðstreng samkvæmt valkosti B, að ná með viðunandi hætti því markmiði sem að er stefnt með fyrirhugaðri framkvæmd stefnda Landsnets hf. og hin umdeilda ákvörðun ráðherra um heimild til eignarnáms lýtur að. Var því fullnægt skilyrðum 23. gr. raforkulaga og 72. gr. stjórnarskrár, sbr. 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, um að eignarnám í landi áfrýjenda væri nauðsynlegt.

91. Ekki er deilt um nánara umfang eignarnáms í landi áfrýjenda vegna þeirrar útfærslu framkvæmdarinnar sem hér um ræðir, hvort samningar hafi verið reyndir við þau til þrautar eða rétt þeirra til fullra bóta fyrir þá skerðingu sem þau verða fyrir af þessum sökum. Þá voru engir þeir annmarkar á málsmeðferð, formi eða efni ákvörðunar ráðherra sem varðað geta ógildingu hennar á grundvelli reglna stjórnsýsluréttar.

92. Samkvæmt framansögðu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

93. Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.